Dei Servizi Sociali di Municipalità e del Servizio Problemi del Lavoro maggio 2016 - ORIENTAMENTI PER IL SISTEMA DI WELFARE VENEZIANO

ORIENTAMENTI PER IL SISTEMA DI
     WELFARE VENEZIANO

              A cura del Comitato di Direzione allargato ai Responsabili
    dei Servizi Sociali di Municipalità e del Servizio Problemi del Lavoro
                                                            maggio 2016

Indice

 Premessa.......................................................................................................................................... 2
 Politiche di welfare: verso una società più inclusiva......................................................2
     Strategia europea per la crescita: Europa 2020......................................................................2
     Unione Europea e immigrazione...................................................................................................3
     Il sistema del Welfare comunale: sfide e logiche di sviluppo futuro...............................4
 Fenomeni e problematiche sociali nel territorio veneziano.......................................7
     1. Precarietà e impoverimento: i molteplici volti della povertà.......................................7
     2. Fragilità dei cittadini..................................................................................................................... 8
     3. Immigrazione e integrazione sociale......................................................................................9
     4. Emergenza sociale e cronicità...................................................................................................9
     5. Sicurezza e degrado.....................................................................................................................10
 Linee guida e orientamenti per il sistema dei servizi sociali...................................11
     Gli effetti sui servizi sociali del Comune di Venezia............................................................11
     Obiettivi della riorganizzazione del Welfare del Comune di Venezia..........................12
     Le funzioni strategiche................................................................................................................... 14
     Le condizioni per costruire un sistema dei servizi sociali...............................................16

Premessa
Su indicazione dell'Assessore alla Coesione Sociale si è costituito un gruppo di lavoro
composto da Direttore, Dirigente e funzionari della Direzione Politiche Sociali,
Partecipative e dell'Accoglienza, dai funzionari dei Servizi Sociali delle Municipalità o
facenti funzione, e del Servizio Problemi del Lavoro al fine di elaborare un documento
che indichi gli orientamenti sui quali realizzare una profonda riorganizzazione dei
servizi sociali all'interno del sistema di welfare veneziano.
Il gruppo di lavoro si è confrontato sui fenomeni e le problematiche sociali rilevate nel
lavoro quotidiano con i cittadini, evidenziando punti di forza, elementi di contesto e
possibili orientamenti e spunti di lavoro. La prima parte del lavoro, propedeutica alla
costruzione di questo documento, è stata dedicata all'analisi del programma di
mandato dell'Amministrazione e delle funzioni istituzionali dei Servizi.
Il documento presenta le linee di sviluppo delle politiche di welfare dell'UE, una breve
descrizione dei fenomeni e delle problematiche sociali che oggi i Servizi devono
affrontare e indica alcune linee guida e orientamenti utili per avviare una profonda
riorganizzazione del sistema di welfare comunale. La descrizione più ampia dei
fenomeni che attraversano oggi le nostre comunità si trova nell'allegato “Schede di
approfondimento su fenomeni e problematiche sociali”.

Politiche di welfare: verso una società più inclusiva
Strategia europea per la crescita: Europa 2020

La “strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva” mira a
rilanciare l'economia dell'UE puntando su cinque ambiziosi obiettivi riguardanti
l'occupazione, l'innovazione, l'istruzione, la riduzione della povertà e i cambiamenti
climatici/l'energia.
In un mondo che cambia l'UE si propone di diventare un'economia intelligente,
sostenibile ed inclusiva, ossia focalizzata sulla creazione di posti di lavoro e la
riduzione della povertà al fine di favorire la coesione economica, sociale e territoriale:
"crescita inclusiva significa rafforzare la partecipazione delle persone mediante livelli di
occupazione elevati, investire nelle competenze, combattere la povertà e modernizzare i
mercati del lavoro, i metodi di formazione e i sistemi di protezione sociale per aiutare i
cittadini a prepararsi ai cambiamenti e a gestirli e costruire una società coesa” 1.
La piattaforma europea contro la povertà e l'esclusione sociale è una delle sette
iniziative faro della Strategia Europa 2020, costituisce la base di un impegno comune
da parte degli Stati membri, delle istituzioni dell'Ue e dei principali soggetti interessati
a combattere la povertà e l'esclusione sociale e fornisce un quadro d'azione dinamico.
L'obiettivo generale è di garantire che i benefici della crescita e i posti di lavoro siano
equamente distribuiti nell'Ue e che le persone vittime di povertà ed esclusione sociale

1
 EUROPA 2020 Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, Commissione Europea,
2010.

                                                    2

possano vivere in condizioni dignitose e partecipare attivamente alla società.
In Europa, anche per effetto della crisi economica, si registra una continua crescita
della povertà e dell'esclusione sociale. Le cause sono legate alla difficoltà di accesso al
mercato del lavoro degli individui in situazione di specifica fragilità sociale, giovani e
donne, alla perdita delle competenze e delle abilità minime richieste, personali e
professionali, al progressivo abbandono da parte delle persone dei percorsi di ingresso
nel mercato del lavoro.

I Regolamenti sui Fondi Strutturali e di Investimento Europei 2014-2020 prevedono
che il 20% delle risorse del Fondo Sociale Europeo venga destinato alla lotta contro la
povertà e l'emarginazione.

Nell'ambito della crescita inclusiva Un'agenda per nuove competenze e nuovi posti di
lavoro è un'altra iniziativa faro della Strategia Europa 2020 che mira a modernizzare i
mercati occupazionali agevolando la mobilità della manodopera e l'acquisizione di
competenze lungo tutto l'arco della vita al fine di aumentare la partecipazione al
mercato del lavoro e di conciliare meglio l'offerta e la domanda di manodopera.
Infine, la Strategia Europa 2020 prevede tra gli obiettivi prioritari dell'UE l'aumento
del tasso di occupazione di donne e uomini tra i 20 e i 64 anni, che deve raggiungere
almeno il 75%, e la diminuzione del tasso di abbandono scolastico sotto il 10%.

Rispetto al sistema di protezione sociale si rileva che “i provvedimenti di austerità
hanno ridotto la spesa in protezione sociale e in servizi pubblici, mettendo a
repentaglio la capacità degli enti locali di fornire servizi essenziali ai loro cittadini e
aggravando squilibri regionali nella disponibilità e nell'accesso a servizi di qualità. Una
significativa riduzione dei fondi nazionali dedicati alle politiche sociali ha
compromesso i sistemi di welfare locali”2.
Una forte criticità è la frammentazione delle risorse a disposizione: “Le risorse non
sono sufficienti e non sono armonizzate. I benefici sono sostanzialmente sotto le soglie
di povertà e sono insufficienti a soddisfare le specifiche esigenze delle fasce più deboli,
mentre manca un sistema coerente in grado di fornire sostegno al reddito delle
persone e delle famiglie a rischio povertà”3.

Unione Europea e immigrazione

Quando si parla di povertà ed esclusione sociale, non si può non considerare le persone
immigrate. Nella strategia "Europa 2020" la migrazione dei lavoratori è citata tra le
questioni cruciali.
La questione delle migrazioni, pur essendo formalmente di competenza degli stati
membri, risponde sempre di più a politiche e misure stabilite dalla Commissione
Europea per l'armonizzazione delle misure di integrazione e la necessità inderogabile

2
    Valutazione dell'attuazione della Raccomandazione della Commissione                       Europea
sull'inclusione attiva, uno studio sulle politiche nazionali - Italia, Unione Europea 2013.
3
    Ibidem

                                                  3

di avere politiche comuni per affrontare i prossimi arrivi di massa, come avvenuto dal
2011 al 2016.
Per assistere gli Stati membri nella gestione efficiente dell’immigrazione, l’UE offre
finanziamenti per l’integrazione degli immigrati extra-UE e per il rimpatrio di quelli
irregolari: 3,137 miliardi di euro mediante il Fondo «Asilo, migrazione e integrazione»
(AMIF) a favore delle iniziative degli Stati membri per promuovere la gestione
efficiente dei flussi migratori e l’attuazione, il rafforzamento e lo sviluppo di un
approccio comune all’immigrazione a livello dell’Unione.
Il Fondo punta a conseguire quattro obiettivi: a) sostenere la migrazione legale negli
Stati membri dell’UE in linea con le esigenze del mercato del lavoro e promuovere
l’integrazione efficiente dei cittadini extra-UE; b) sviluppare strategie di rimpatrio
eque ed efficaci per combattere l’immigrazione clandestina; c) rafforzare l’impatto
della migrazione e della mobilità sullo sviluppo; d) promuovere la tutela internazionale
e migliorare la dimensione esterna dell’asilo.

Nel quadro nazionale Venezia ha un ruolo specifico nelle rotte dei migranti: città di
porto ed aeroporto, città di snodo delle vie di terra, rappresenta un polo di migrazione
e di passaggio specialmente di target specifici (richiedenti asilo, minori non
accompagnati). Negli ultimi anni il numero di immigrati residenti ha raggiunto il 13%.
Pertanto ancora di più il tema della migrazione assume un posto di rilievo nell'agenda
delle politiche sociali del territorio locale.

Il sistema del welfare comunale: sfide e logiche di sviluppo futuro

“Creare le condizioni affinché i diritti di cittadinanza siano rispettati è la premessa per lo
sviluppo economico, sociale e culturale: il welfare sociale e socio-sanitario fa parte delle
condizioni di contesto necessarie per lo sviluppo. Il benessere individuale e collettivo è tra
i determinanti fondamentali della produttività, creatività e imprenditorialità di una
comunità. Il capitale sociale, oggetto privilegiato di lavoro delle politiche sociali, è
ritenuto, dal pensiero economico attuale, uno degli elementi che, più di altri, è in grado di
spiegare il tasso di sviluppo economico, socio-economico e culturale di una comunità” 4.

Negli anni '90 il sistema di welfare comunale veneziano ha conosciuto una fase di
sviluppo e di forte innovazione sociale tale da rappresentare per molti aspetti un
elemento di riferimento nazionale: si pensi ad esempio alle progettualità di
prevenzione rivolte a bambini e ragazzi, agli interventi relativi all’emergenza profughi
della ex-Jugoslavia con il superamento dei due grandi campi presenti nel territorio
comunale, agli interventi di comunità, al rapporto con il volontariato, agli interventi
volti all’inclusione delle persone disabili e alla tutela degli anziani, allo sviluppo di una
rete di servizi educativi innovativi.

Le forti trasformazioni sociali, economiche e demografiche che hanno attraversato il
nostro paese, e quindi anche Venezia, impongono oggi una radicale trasformazione del
sistema di welfare cittadino (in primis di quello comunale) per rispondere in maniera

4
    Giovanni Fosti, Rilanciare il welfare locale, 2013.

                                                      4

adeguata ai bisogni dei cittadini.

La sfida è quella di costruire un modello di welfare adeguato non solo all’oggi ma ai
prossimi anni: è la sfida della sostenibilità dei servizi in relazione alla riduzione delle
risorse e all’aumento della domanda di aiuto.
Evidenziamo a titolo di esempio due delle principali trasformazioni socio
demografiche che oggi ci investono pesantemente: la società sempre più multietnica,
che richiede la costruzione di un sistema di servizi adeguato, e il progressivo
invecchiamento della popolazione, che porta con sé un forte aumento di domanda di
assistenza e tutela delle persone anziane.

In ambito istituzionale l’elemento di forte cambiamento è dato dalla costituzione della
Città Metropolitana di Venezia, elemento che rappresenta una grande opportunità per
l’aggregazione dei sistemi di welfare locali comunali, che riduce la frammentazione
delle risorse e permette di attuare politiche sovracomunali in ambito sociale. È in
questa direzione che va la scelta di gestire in forma associata le funzioni sociali fatta
dalle quattro amministrazioni comunali afferenti alla Conferenza dei Sindaci dell’ ULSS
12 Veneziana.

L'attuale sistema del welfare comunale è caratterizzato da alcune criticità:

 una crescente domanda, relativa a bisogni sempre più gravi e complessi, che si
  accompagna ad una riduzione drammatica delle risorse pubbliche. La crisi
  economica che genera disoccupazione, insicurezza e povertà ha posto sotto assedio
  i servizi sociali, aumentando il senso di impotenza degli operatori ed evidenziando
  sempre di più gli attuali limiti di un welfare inteso come “il luogo delle risposte”;

 il mancato aggiornamento rispetto agli attuali scenari economici e sociali, che
  comporta la necessità sia di definire i criteri di priorità per organizzare i servizi e le
  loro funzioni obbligatorie e/o facoltative, sia di ridisegnare un sistema del Welfare
  in base ai cambiamenti sociali avvenuti;

 la frammentazione del sistema di governance dell'Amministrazione,
  dell'organizzazione dei Servizi, delle risorse del territorio sia finanziarie che umane;
  sotto il profilo organizzativo la frammentazione dell'organizzazione del welfare
  municipale in più direzioni e servizi aumenta i rischi di inefficienza e inefficacia
  degli interventi erogati5 e produce una molteplicità di punti di accesso che rende
  difficile per i cittadini trovare risposta ai propri bisogni;

 scarsi e limitati meccanismi di integrazione tra servizi dovuti soprattutto all'assenza
  di un sistema informatico delle prestazioni sociali;

 la complessità di attivare un patto sociale con i cittadini a causa della difficoltà di
  accesso da parte loro alle risorse del territorio (ad es. opportunità lavorative ma
5
    Si rileva, infatti, la mancanza di una condivisione delle linee strategiche che permetta sia di
    coordinare e attuare interventi efficaci sul territorio, sia di utilizzare al meglio le risorse
    economiche e professionali disponibili
                                                 5

anche servizi di supporto) che consentano all'utente di portare avanti gli impegni
   assunti;

 la prevalenza della gestione diretta (o tramite affidamenti) dei servizi, che ha
  limitato il rapporto con il terzo settore (privato sociale, volontariato e cittadinanza
  attiva) ad una logica “esecutiva” e non di piena partnership. Si è così rinunciato alla
  gestione di una governance estesa ed allargata attraverso il coinvolgimento di attori
  pubblici, istituzionali e non istituzionali e privati operanti ai diversi livelli
  territoriali.

Le logiche di sviluppo delle politiche sociali dovrebbero essere:
 avvicinare i servizi ai cittadini, creando punti di accesso unitari e integrati, ma
  diffusi nel territorio, che rispondano alla molteplicità di problematiche afferenti al
  sistema ampio di welfare (servizi sociali, politiche educative, giovanili, abitative e
  del lavoro);
 assicurare un livello di intervento mirato e/o specialistico anche attraverso la
  costruzione di progetti personalizzati di presa in carico che prevedano la
  compartecipazione di più servizi e un approccio multidisciplinare, laddove la
  domanda accolta evidenzi una multiproblematicità;
 promuovere le condizioni di benessere dei cittadini e la prevenzione delle
  condizioni di disagio, con l'obiettivo di intercettare precocemente il problema prima
  che diventi emergenza;
 superare ulteriormente l'intervento puramente assistenziale rinforzando la logica
  del patto con il cittadino al fine di valorizzare la restituzione sociale dei contributi
  economici erogati;
 promuovere un patto con la città che faccia della partecipazione un carattere
  distintivo, superando logiche gerarchiche in favore di una logica di rete, che
  riconosce al cittadino e ai diversi attori collettivi (comitati, associazioni, cooperative
  sociali, IPAB, altri Enti) un ruolo attivo nella costruzione del benessere della città
  solidale;
 sviluppare la governance del sistema dei servizi nella logica della co-progettazione e
  del co-finanziamento degli interventi tra pubblico e privato;
 sperimentare forme innovative di intervento sociale, potenziando ad esempio il
  lavoro con i gruppi di cittadini e con le comunità;
 sviluppare strategie di comunicazione (mirate) rivolte ai cittadini anche mediante
  l'utilizzo delle nuove tecnologie e potenziare sistemi informativi che garantiscano al
  cittadino l'accessibilità alle informazioni che lo riguardano nella logica delle smart
  city;
 prevedere possibili nuove forme di gestione dei servizi, che favoriscano la
  ricomposizione delle risorse territoriali, aprendo anche a future possibilità di
  integrazione, in un eventuale nuovo soggetto, di altre risorse pubbliche (es IPAB) e
  delle eccellenze del Privato Sociale.

                                             6

Fenomeni e problematiche sociali nel territorio veneziano

I fenomeni evidenziati riguardano nello specifico cinque ambiti tematici:
1. precarietà e impoverimento, intesi non solo in un'accezione economica, ma anche
culturale, familiare e sociale;
2. fragilità dei cittadini;
3. immigrazione e integrazione sociale;
4. emergenza sociale e cronicità;
5. sicurezza e degrado.

Nell'analisi dei fenomeni assume un'importanza cruciale la questione dell'integrazione
tra servizi del territorio (socio-sanitaria, tra enti competenti, tra servizi del sistema di
welfare) ma anche del patto con la città, in una logica di valorizzazione e
coinvolgimento attivo del terzo settore (volontariato, associazionismo, cooperazione
sociale) e dei cittadini nella costruzione di una città solidale e nella cura del bene
comune.

1. Precarietà e impoverimento: i molteplici volti della povertà6

In questi anni i servizi sociali hanno rilevato un aumento delle richieste dirette e
indirette da parte dei cittadini più fragili, che non sono soltanto di tipo economico, ma
anche di aiuto e sostegno ad ampio raggio: aiuto nelle competenze genitoriali,
supporto nelle situazioni conflittuali di coppia, sostegno nell'affrontare la solitudine.
La crisi economica, la disoccupazione, la precarizzazione delle situazioni di lavoro, lo
sfaldamento dei legami familiari e la disgregazione del tessuto sociale hanno esposto
un numero maggiore di persone ad una condizione di precarietà e povertà non solo
economica, ma anche sociale ed educativa.

Impoverimento economico. Nell'ultimo periodo l'Italia ha registrato uno degli aumenti
più elevati dei tassi di povertà e di esclusione sociale nell'Unione, con ripercussioni
soprattutto sui minori. Nonostante si registri un'inversione di tendenza degli indici
complessivi del mercato del lavoro, restano alti i tassi della disoccupazione di lunga
durata che, come segnala il Consiglio dell'Unione Europea, è l'elemento che più
contribuisce all'incremento della povertà e dell'esclusione sociale, in quanto più le
persone restano fuori dal mercato del lavoro tanto più è difficile rientrarvi, in
conseguenza dell'impoverimento delle proprie competenze. L'occupazione femminile,
sebbene in crescita, rimane tra le più basse dell'Unione. La disoccupazione giovanile,
inoltre, ha quasi raggiunto il 43 % nel terzo trimestre del 2014, e la percentuale di
giovani tra i 15 e i 24 anni che non lavorano né sono impegnati in corsi di studio o di
formazione è la più elevata dell'Unione.
Inoltre, avere un lavoro non sempre è una garanzia contro la povertà: basse
retribuzioni, scarse qualifiche, lavoro precario e contratti di lavoro a tempo parziale
sono le cause alla base del fenomeno dei "lavoratori poveri".
6
    Per approfondimenti si veda la scheda 1 “famiglie e persone tra precarietà e impoverimento” allegata.
                                                      7

Fragilità educativa. I cambiamenti troppo veloci e continui dovuti, per esempio, al
rapido e costante rinnovamento delle tecnologie, all'arrivo sempre più massiccio di
persone di svariate culture, ai cambiamenti degli stili di vita personali e familiari,
rendono ciò che accade e si vive quotidianamente di difficile interpretazione agli adulti
che dovrebbero “guidare la crescita dei più piccoli”, dinanzi ad una realtà che necessita
di sempre nuove e aggiornate competenze.
Si evidenzia, inoltre, la difficoltà delle istituzioni scolastiche e delle famiglie
nell'affrontare i problemi specifici che manifestano bambini e ragazzi durante la
crescita, anche a causa della scarsa fiducia reciproca che ostacola lo sviluppo di
un'alleanza educativa.

Precarietà familiare. Le trasformazioni sociali che negli ultimi cinquant'anni hanno
attraversato la società occidentale hanno decretato la fine della famiglia patriarcale e il
trionfo della famiglia mononucleare, ma la recente crisi economica e valoriale ha
portato anche al venir meno della possibilità della famiglia allargata di fungere da
ammortizzatore sociale e da supporto nelle funzioni di cura dei piccoli e degli anziani.
Inoltre l'incremento delle separazioni conflittuali e il fenomeno dei ricongiungimenti
familiari tra adulti immigrati e coniugi e/o figli che arrivano in città in un secondo
momento, insieme alla fragilità economica e alla mobilità abitativa dei cittadini che
contribuisce a rendere difficile il crearsi di reti di vicinato stabili, producono
un'impennata della precarietà dei contesti familiari e un sempre più diffuso
sfaldamento di quei legami che un tempo costituivano la “rete di salvataggio” delle
persone nei momenti di criticità personale e familiare.

Vulnerabilità sociale. La vulnerabilità sociale si manifesta nel momento in cui la
persona o la famiglia non ha o non è in grado di utilizzare le risorse necessarie per far
fronte ai cambiamenti della vita.
Spesso la vulnerabilità sociale si correla alla disgregazione del tessuto sociale, di cui è
talvolta causa e talvolta conseguenza, che può portare alla solitudine, all'acutizzazione
dei problemi, alla percezione di insicurezza.

2. Fragilità dei cittadini7

Con il termine fragilità si intende una coesistenza di fattori che rendono l'individuo più
vulnerabile agli eventi della vita e maggiormente esposto al rischio di isolamento e/o
emarginazione sociale. La fragilità non è solo un concetto clinico, ma ha a che fare con
l'ambito psicosociale e con la debolezza delle reti di riferimento. Tale condizione
riguarda soprattutto le persone adulte, anziane o disabili che, in conseguenza a
vicissitudini della loro vita o a causa di ridotte capacità e abilità dovute all'età o alla
disabilità, sono particolarmente esposte al rischio di esclusione sociale: la fragilità
modula la qualità e la durata della vita.

7
    Per approfondimenti si veda la scheda 2 “fragilità dei cittadini” allegata.
                                                        8

Negli ultimi anni si è riscontrato un aumento di persone adulte e nuclei familiari
“fragili” che si rivolgono ai servizi sociali territoriali, che non hanno una storia di
assistenza o che non versano in condizione di povertà assoluta: sono persone in età
lavorativa, deluse o stanche dalla ricerca di lavoro, con poche aspettative e/o incapaci
di fare progetti e attivarsi in maniera autonoma rispetto alla propria vita.

Fragilità si accompagna spesso a disabilità, al rischio di perdita dell'autosufficienza e
riguarda persone disabili e anziane con stato di salute fisico psichico funzionale
instabile, complicato da situazioni ambientali (materiali e sociali) ad elevato rischio di
evoluzione, destinati ad incidere pesantemente sulla qualità della vita.

L'invecchiamento della popolazione italiana è uno dei più grandi fenomeni socio-
demografici dei nostri tempi, con importanti implicazioni in ambito sociale, culturale
ed economico. Tale invecchiamento riguarda ovviamente anche le persone con
disabilità e le loro famiglie, con conseguente diminuzione della capacità di cura.

3. Immigrazione e integrazione sociale8

L’immigrazione è stato uno dei fenomeni cruciali nello sviluppo sociale, demografico,
culturale ed economico della città storica e della città di terraferma. Negli ultimi anni il
numero delle persone arrivate con la migrazione ha raggiunto il 13% dei residenti, con
zone della città dove la percentuale sale al 20-25%. Il territorio veneziano ha risentito
di questo incremento anche per i tempi rapidi in cui è avvenuto, rispetto ad una
maggiore gradualità di altre città venete.
Non è solo il numero delle persone a caratterizzare il fenomeno, ma anche la modalità
di arrivo, le caratteristiche culturali, le specifiche nicchie economiche occupate e gli
aspetti di impatto che questi movimenti hanno avuto su tutta la vita della città, e nello
specifico sulle istituzioni e sui servizi.

Dagli inizi del 2000 il movimento migratorio prevalente è stato di lavoratori e famiglie
ricongiunte, ma negli ultimi anni, con la crisi e la chiusura dei flussi di ingresso per
lavoro, gli arrivi si sono concentrati sulle famiglie (ricongiungimenti) e sulle migrazioni
forzate o simili (come i minori non accompagnati), che dal 2011 al 2016 costituiscono
uno dei fenomeni nuovi a livello nazionale.

4. Emergenza sociale e cronicità

Negli ultimi anni i servizi hanno rilevato un numero sempre maggiore di persone che si
trovano in situazione di emergenza, ovvero che hanno la necessità di trovare risposta
in tempi brevi alla propria richiesta di aiuto. La platea delle categorie sociali coinvolte
è sempre più ampia, ne fanno parte ormai famiglie monoparentali, genitori single
(separati o divorziati), giovani coppie, anziani soli, tutti i soggetti che vivono le diverse
forme di precarietà lavorativa (come gli over 50) e gli esodati.
8
    Per approfondimenti si veda la scheda 3 “immigrazione e integrazione sociale” allegata.
                                                     9

Le ricadute più rimarchevoli riguardano i soggetti già in condizioni di vulnerabilità e
marginalità sociale: in questi casi l'inadeguatezza del reddito e la riduzione della
capacità di autonomia inducono facilmente a situazioni di morosità e a gravi
problematiche abitative.
Il bisogno espresso può essere in primo luogo economico, con il conseguente problema
abitativo, alimentare, sanitario ed educativo (in presenza di figli): aspetti di emergenza
che riguardano anche e soprattutto i minori stranieri, in fase di ricongiungimento
familiare con genitori che, già presenti e residenti nel territorio, sono in difficoltà
nell'accompagnare l'integrazione sociale dei figli.

5. Sicurezza e degrado.9

Sicurezza e degrado spesso vengono associati, ma in realtà si tratta di fattori che
riguardano ambiti non sempre sovrapponibili, anche se entrambi concorrono, assieme
a molti altri, a formare la qualità della vita di una città.
Venezia, per quanto riguarda la sicurezza, in alcuni parametri si trova in posizioni
simili, o non particolarmente discostanti, dagli altri capoluoghi di provincia del Veneto,
mentre in altri si avvicina, pur non raggiungendole mai, a città metropolitane di
dimensioni non molto più ampie. Il divario positivo con le città più popolose resta,
invece, notevole.
Elementi di degrado come la prostituzione di strada, l'accattonaggio o la presenza di
persone senza dimora, non differiscono dal punto di vista quantitativo, dalle altre città
del Veneto.
L'aumento della percezione di insicurezza dovuto alla compresenza di situazioni di
microcriminalità e di marginalità, spesso ampliata dai media, porta inevitabilmente ad
una diminuzione della frequentazione di una serie di spazi comuni.
All'interno del territorio veneziano il non utilizzo o il vero e proprio abbandono di
alcuni luoghi della città, dovuto anche alla mancanza di risorse pubbliche e private da
investire, talvolta trasforma tali siti in una sorta di sostegno logistico sia per alcune
persone in stato di grave marginalità sia per soggetti dediti ad attività illegali.

9
    Per approfondimenti si veda la scheda 5 “sicurezza sociale e ordinata convivenza civile” allegata.

                                                      10

Linee guida e orientamenti per il sistema dei Servizi
sociali

       “Di fronte all'aumento delle richieste di aiuto oggi non basta chiedere agli operatori di
          “fare di più”. Occorre mettere in discussione la delega esclusiva e onnipotente che la
     società ha consegnato loro… I servizi non possono fronteggiare da soli il disagio, è la sua
             complessità che oggi chiede che ci si metta tra più attori a sostenerne il carico…è
        importante che i servizi lavorino anche con la società, ossia cerchino di costruire delle
        interlocuzioni, delle connessioni, dei ponti…. per cercare di allargare la responsabilità
                                                                          sociale sui problemi” 10.

Gli effetti sui Servizi sociali del Comune di Venezia

Complessità delle richieste di aiuto. L'aumento del disagio della persona si traduce, se
consapevole, in richieste ai servizi sia di tipo economico sia di presa in carico più
complessiva sul piano sociale ed assistenziale.
Una parte significativa di queste persone spesso è portatrice di una molteplicità di
bisogni, ai quali i servizi devono imparare a rispondere attraverso interventi
multidimensionali e multiprofessionali. In alcuni casi, infatti, il singolo servizio non ha
gli strumenti per soddisfare l'insieme di richieste espresse (casa, lavoro, reddito
dignitoso).
Laddove il disagio non è consapevole, le persone a volte manifestano il proprio
malessere con comportamenti aggressivi o eclatanti. Una sorta di richiesta di aiuto
“urlata” e quindi pericolosa per sé e per gli altri (ad esempio si sono registrati episodi
di violenza nei confronti del personale dei servizi, come anche occupazioni abusive da
parte soprattutto di nuclei con figli).
Delega totale ai servizi e rischio di assistenzialismo a vita. Per alcune situazioni le
richieste ai servizi diventano vera e propria delega con relativo aumento degli oneri
economici e rischio di assistenzialismo “a vita”. In questi casi la proposta di avviare
progetti individualizzati di autonomia personale a persone beneficiarie di contributi
economici, anche attraverso lo strumento del “patto sociale”, può essere rifiutata o
accettata malvolentieri proprio a causa dell'incapacità di tenuta anche su piccoli
progetti di autonomia (ricerca di un lavoro, cura della persona, piccole migliorie per
l'abitazione).
Il peggioramento delle condizioni delle persone già conosciute dai servizi comporta di
fatto una presa in carico prorogata nel tempo dei nuclei familiari: l'utenza manifesta un
bisogno emotivo e relazionale di restare agganciata ai servizi anche nella delega di
competenze che debbono venir quotidianamente esercitate, come per esempio le
competenze genitoriali, in assenza delle quali le persone più deboli (minori, anziani,
disabili) perdono i punti di riferimento con serio rischio di implosione/esplosione.

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     Franca Olivetti Manoukian, Servizi sotto assedio in Animazione Sociale, 2004
                                                     11

La rarefazione delle reti familiari e sociali, inoltre, rappresenta ogni giorno di più una
condizione di rischio di fragilità e di isolamento. Ad esempio, il momento della
dimissione ospedaliera della persona fragile o non autosufficiente, anche nei casi in cui
i servizi garantiscono un supporto assistenziale, diventa sempre più difficile da gestire
se la rete parentale non è in grado di provvedere (direttamente o appoggiandosi a
personale privato) rischiando di rendere inefficace anche l'intervento dei servizi.
Incidenza di famiglie immigrate in situazione di povertà. A questi effetti sui servizi se
ne aggiungono altri che sono connessi al tema dell’immigrazione come ad esempio:
 l’aumento di segnalazioni di minori da tutelare a seguito di conflitti intra familiari
    generati dalla presenza di modelli culturali, familiari e valoriali in transizione;
 l’aumento di minori stranieri, soprattutto se arrivati in città attraverso
    ricongiungimenti familiari in età adolescenziale, vittime (o attori) di fenomeni di
    bullismo, di discriminazione, di conflitto tra pari o con adulti;
 il verificarsi di episodi di conflitti nei condomini e quindi la richiesta di mediazione
  e di azioni di promozione della convivenza;
 lo specifico impatto dei centri di accoglienza per profughi sul territorio cittadino
  (criticità nell'individuazione, nella gestione e nell'inclusione delle persone in
  uscita);
 i riflessi dei fenomeni migratori sulle dinamiche sociali (es. dispersione scolastica
  dovuta ad una accentuata mobilità delle famiglie, “riseparazioni familiari” a causa
  della crisi, incremento dei rimpatri volontari).

Di fronte all'aumento delle richieste di aiuto e alla loro complessità il sistema dei
servizi sociali ha la necessità di attrezzarsi per rispondere meglio ai bisogni nuovi e
sempre più complessi dei cittadini; allo stesso tempo dev'essere potenziato il lavoro di
rete con altri attori del territorio (enti competenti, associazioni, cittadini) nella
costruzione delle condizioni di benessere di una città solidale.

Obiettivi della riorganizzazione del Welfare del Comune di Venezia

Ciò premesso la riorganizzazione del welfare veneziano va attuata perseguendo i
seguenti obiettivi:
•      facilitare l'accesso al sistema dei servizi da parte dei cittadini. Si propone di
prevedere porte di accesso unitarie, ma diffuse nei territori, al fine di attivare
interventi mirati e specifici per i singoli bisogni delle persone, e di promuovere
parallelamente strategie che favoriscano l'avvicinamento dei servizi ai cittadini sia
per l'intercettazione precoce dei segnali di disagio sia per accompagnarli nella
formulazione della richiesta di aiuto;
 predisporre un accesso unitario che differenzi la fase di accoglienza e analisi della
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domanda da quella dell'intervento, permettendo così anche la rilevazione di nuovi
     bisogni che oggi rischiano di non trovare ascolto e/o accoglienza da nessuno dei
     servizi attuali;
 consolidare la presa in carico multiprofessionale e la metodologia del case
  manager11;
 potenziare ulteriormente gli interventi basati sul patto con il cittadino nella
  definizione di un progetto di intervento condiviso che prevede l'attivazione della
  persona e del nucleo familiare;
 ottimizzare le risorse finanziarie a disposizione dell'Amministrazione Comunale
  tramite le possibili economie di scala e sviluppare strategie, a livello locale, che
  ricompongano le risorse finanziarie del territorio: si tratta di integrare le risorse
  pubbliche, del terzo settore, del settore privato con quelle che sono nella
  disponibilità diretta delle famiglie;
 potenziare i servizi amministrativi per meglio garantire efficienza, economicità ed
  equità nell'uso delle risorse assegnate alla Direzione. Chiaramente l'assegnazione di
  nuove funzioni tecniche deve essere accompagnata da una adeguata dotazione
  organica sia di personale tecnico che amministrativo. La ricerca di fonti di
  finanziamento esterne da parte dei servizi comporta un maggiore investimento di
  personale a causa delle sempre più complesse procedure di rendicontazione
  finanziaria dei contributi regionali, nazionali e comunitari;
 valorizzare le risorse umane presenti nei servizi (sia tecnici che amministrativi) e la
  pluralità delle competenze professionali, potenziando le azioni che sostengono il
  sistema motivazionale, la soddisfazione nel lavoro e l'interesse, in sintonia con i
  processi di cambiamento.

Per orientare sempre di più la rete dei servizi nei confronti del cittadino e quindi
introdurre nel sistema di welfare veneziano forti elementi di innovazione rispetto al
modello attualmente in atto, è necessario essere consapevoli che:
 non si tratta di attuare un restyling del sistema esistente;
 non si tratta di collocare dentro una Direzione parti del sistema dei servizi
  attualmente inserite in una molteplicità di Direzioni;
 si tratta, invece, di ridisegnare totalmente il sistema dei servizi alla luce degli
  obiettivi sopra descritti.

Sei sono gli elementi strategici a garanzia che la riorganizzazione si attui in maniera
veloce, efficiente e riducendo al minimo le criticità:

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  Il case manager è chi si fa carico del percorso individuale di cura della persona in difficoltà del suo
nucleo di appartenenza, divenendo responsabile dell'effettiva continuità del percorso stesso. Il case
manager opera, infatti, per soddisfare tutte le esigenze del soggetto, intervenendo nei rapporti che egli
ha con la famiglia, i vicini, le istituzioni ed anche il personale stesso dell'Ente e in tal modo egli è come
se monitorasse il percorso dell'utente diventando garante dei suoi servizi e facilitando la
comunicazione del cittadino e il personale sanitario o pubblico).
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1. una adeguata dotazione di risorse finanziarie e umane: sarebbe un grave errore
   pensare di accentrare alcune funzioni oggi decentrate unicamente per
   “risparmiare”; obiettivo della riorganizzazione deve essere l'ottimizzazione nell'uso
   delle risorse finanziarie, non la riduzione delle stesse12;
2. una distribuzione territoriale delle porte di accesso al sistema complessivo di
   welfare che garantisca al cittadino di accedervi il più facilmente possibile rispetto ai
   suoi contesti quotidiani di vita, e quindi concepita secondo criteri di accessibilità
   rispetto al sistema trasporti, alle caratteristiche della popolazione servita e degli
   utenti in carico ai servizi, il tutto andando a superare la segmentazione delle porte
   di accesso per singolo servizio;
3. la costituzione di un settore amministrativo unico per l’insieme dei servizi del
   welfare comunale che permetta l’integrazione delle risorse, delle competenze e
   delle funzioni, ottimizzandone così l’efficienza complessiva;
4. lo sviluppo di un sistema informativo del welfare che permetta la rilevazione delle
   domande ed il monitoraggio delle risorse erogate a favore dei cittadini, nella logica
   delle smart city che quindi sappia dialogare con i cittadini medesimi;
5. un investimento nella formazione degli operatori che permetta loro di agire in
   modo efficace ed efficiente sia nei confronti dei cittadini che nei confronti dei
   colleghi degli altri servizi;
6. l'implementazione progressiva della nuova organizzazione nella logica di
   sperimentare le innovazione introdotte, possibilmente prevedendo un'attività di
   accompagnamento da parte di un soggetto esterno all'amministrazione sia nella
   fase di progettazione operativa che nella fase di sperimentazione.

Se questi elementi strategici saranno garantiti, la riorganizzazione prospettata sarà
anche l'occasione per coinvolgere gli operatori dei servizi tecnici e amministrativi in un
percorso di forte rinnovamento e innovazione del sistema di welfare, affinché sia in
grado di adeguarsi ai grandi cambiamenti sociali, demografici ed economici che stanno
attraversando la nostra società.

Le funzioni strategiche

Ricomprendendo nel nuovo disegno strategico le funzioni sociali attualmente svolte
dalle Municipalità, dalle Direzioni che si occupano delle problematiche della casa, e dei
servizi educativi, del lavoro, delle politiche giovanili e dalla Direzione Politiche Sociali,
Partecipative e dell'Accoglienza, si ipotizzano due livelli di azione integrati tra loro.

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  Bisogna superare la criticità rappresentata dal personale a tempo determinato, che incide per un 10% sul
totale della dotazione organica attuale, prendendo definitivamente atto che si tratta di risorsa
indispensabile per lo svolgimento delle attività quantomeno a parità di servizi che si vogliono garantire.
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1° livello: accoglienza, informazione e orientamento dell'utenza, segretariato
sociale, analisi della domanda, contatto con i servizi di 2° livello per l’avvio dei
progetti personalizzati (prese in carico).
Questo 1° livello si può attivare attraverso l'articolazione di tre porte di accesso così
differenziate:
a) accesso ai servizi che si occupano di bisogni di tipo socio-sanitario (anziani non
   autosufficienti, disabilità grave) riconducibile agli attuali Sportelli Unici Integrati
   presso i Distretti Socio-Sanitari;
b) accesso ai servizi che si occupano di bisogni di tipo sociale (agenzia sociale) per
   cittadini residenti e stabilmente domiciliati da 0 a 100 anni, quali ad esempio:
   persone/nuclei familiari in situazione di povertà e/o altra vulnerabilità di tipo
   economico-lavorativa, con problematiche abitative, con presenza di fragilità
   educativa nei confronti dei figli, anziani fragili, oltre a raccolta di eventuali
   segnalazioni da parte dei cittadini di situazioni di difficoltà/disagio, ecc.;
c) accesso ai servizi che si occupano di marginalità estrema e in situazione di
   emergenza (Pronto Intervento Sociale) per persone/nuclei familiari non residenti.
   E' un Servizio finalizzato a mettere tempestivamente in sicurezza le situazioni di
   marginalità più urgenti. L’obiettivo è quello di intercettare nei tempi più brevi
   possibili le richieste di aiuto più gravi, dare una prima risposta che assicuri le
   necessità vitali alle persone.
Le porte di accesso a) e b) prevedono una dislocazione decentrata nel territorio.
E' inoltre importante sottolineare che questi primi livelli di accoglienza e
orientamento, una volta analizzata la domanda, laddove necessiti l’attivazione di un
intervento sociale, hanno il compito di attivare il secondo livello necessario alla
costruzione e gestione del progetto personalizzato della persona/nucleo/contesto.

2° livello: progetti di promozione del benessere, prevenzione del disagio e presa
in carico per la persona, il nucleo familiare o il contesto di vita e il lavoro con la
comunità
I progetti personalizzati della persona/nucleo familiare/contesto di vita vengono
avviati dal servizio che accoglie la problematica prevalente individuata dal punto di
accesso di 1° livello.
Il 1° livello attiva il servizio competente rispetto al bisogno del cittadino; nel caso di
multiproblematicità della situazione, esso attiva tutti i servizi potenzialmente coinvolti,
indicando quello che assume la funzione di “case manager”. Gli altri servizi del sistema
sono “tenuti” a partecipare, nell'équipe muldimensionale di lavoro che si formerà, alla
costruzione e gestione del progetto per quanto di propria competenza. Laddove non
sia presente una multiproblematicità, il servizio competente procederà in proprio e/o
attivando soggetti esterni al sistema comunale di welfare.
La dislocazione territoriale deve essere decentrata in ambiti geografici più vasti delle
attuali Municipalità.

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Funzioni da definire
Sarà da definire in modo più articolato e con l’aiuto della consulenza, la collocazione
organizzativa delle funzioni di:
- promozione della solidarietà e l’attivazione delle risorse territoriali;
- modalità di presa in carico delle situazioni non multiproblematiche;
- lavoro con la comunità sociale.

Le condizioni per costruire un sistema dei servizi sociali

Le condizioni necessarie per costruire il sistema di servizi sociali che concorra a
sostenere la qualità della vita di un territorio e quindi renderlo competitivo anche dal
punto di vista economico nel prossimo futuro sono:
   affidamento del compito di supportare la progettazione e l'implementazione della
    nuova organizzazione ad un soggetto terzo;
   adeguata formazione di tutto il personale, con particolare attenzione ai dipendenti
    utilizzati nel 1° livello;
   informatizzazione del sistema, con l'introduzione del “fascicolo elettronico
    dell'utente” e di procedure di comunicazione digitale tra i due livelli e con il
    cittadino;
   adeguata logistica;
   anagrafe informatizzata delle prestazioni erogate comprendente contributi,
    esenzioni o agevolazioni e servizi dal sistema comunale (aziende comprese).

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