"DASPO di gruppo: inquadramento della fattispecie" - TAR Piemonte - Torino - sez. I - sentenza del 26 aprile 2021 - n. 438
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“DASPO di gruppo: inquadramento della fattispecie” – TAR Piemonte – Torino – sez. I – sentenza del 26 aprile 2021 – n. 438 Il cd. DASPO di gruppo: l’inquadramento della fattispecie non può prescindere dalla corretta esegesi e applicazione del paradigma normativo di riferimento rappresentato dall’art. 6, comma 1, lett. b) della legge n. 401 del 1989 secondo cui il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate nei confronti di “coloro che, sulla base di elementi di fatto, risultino avere tenuto, anche all’estero, sia singolarmente che in gruppo, una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o da creare turbative per l’ordine pubblico” in occasione o a causa di manifestazioni sportive. La fattispecie, tipicamente appartenente al diritto amministrativo della prevenzione, si connota per la presenza di specifici elementi testuali che devono essere debitamente valorizzati in sede applicativa: da un lato, è inequivoca la volontà del legislatore di anticipare la soglia della prevenzione alle fattispecie di pericolo concreto, giacché ricadono nel raggio applicativo della norma non solo le condotte ex se espressive di una carica violenta, intimidatoria o minatoria, bensì si allarga il fuoco di pertinenza della fattispecie alle condotte prodromiche, purché avvinte da un nesso di “evidente finalizzazione alla partecipazione attiva” agli episodi di violenza. L’enfasi posta dal legislatore sulle opzioni lessicali non può non sortire decisive implicazioni ermeneutiche circa la chiara voluntas legislatoris di racchiudere nell’area di prensione preventiva solo le condotte prodromiche connotate da un finalismo inequivoco tale da attingere la soglia dell’evidenza, così come il finalismo deve essere espressamente rivolto a forme di compartecipazione attiva, in guisa da escludere a contrario tutta la gamma di condotte estrinsecantesi in omissioni o inerzie, che non esprimono un dinamismo commissivo riconducibile alla nozione di condotta attiva. Massimazione a cura della Redazione di IURA NOVIT CURIA © SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 202 del 2020, proposto da -Ricorrente-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Adami, Monica Arossa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; contro Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell’Arsenale, 21; per l’annullamento
-a) del provvedimento di D.A.SPO. (Divieto di Accedere alle manifestazioni SPOrtive) emesso dal Questore di Torino in data -OMISSIS-e notificato il successivo 11.12.2019, recante il divieto di accedere, per il periodo di anni 4 (quattro), con decorrenza dalla data di notifica: – “per l’intera giornata in cui si svolge l’incontro di calcio, a tutti gli impianti del territorio nazionale e internazionale ove si disputeranno gli incontri della Nazionale Italiana di ogni categoria nonché le manifestazioni calcistiche, anche amichevoli, relative ai campionati nazionali professionistici, semiprofessionistici, dilettantistici e amatoriali, ai tornei internazionali (Champions League, Europa League) e a quelli nazionali (TIM CUP) ovvero a tutti gli incontri di calcio nazionali e regionali organizzati e/o patrocinati dalla F.I.G.C., nonché nei luoghi ove si svolgono anche altre competizioni sportive professionistiche. Il divieto di accesso vige nelle giornate in cui vengono svolte le manifestazioni sportive, nazionali e estere, e riguarda tutti i percorsi stradali, autostradali e ferroviari ivi compresi aree di servizio stazioni ferroviarie ed aeroporti che, in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo, fossero interessate alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni sportive di cui sopra ovvero tutte le strade, vie o piazze limitrofe agli impianti ove si svolgono le partite riguardanti le squadre di calcio iscritte alle serie suddette e ai parcheggi, piazzali o luoghi di raccolta e raduno delle tifoserie, nonché i percorsi da questi ai luoghi dove si svolgono gli eventi sportivi e gli esercizi pubblici che abitualmente sono frequentati prima, durante e dopo gli incontri di calcio dalle tifoserie”; – “per lo stesso periodo e con le stesse modalità”, alle aree circostanti lo stadio Olimpico “Grande Torino” e l’“Allianz Stadium”, come indicate nel provvedimento, laddove gli incontri di calcio si disputino presso i predetti impianti sportivi; – “ai centri sportivi nei quali le squadre cittadine si allenano, nel raggio di 500 metri dal perimetro esterno degli stessi e di ogni altro centro o impianto, per la medesima distanza, ove queste si radunino per svolgere gli allenamenti, la preparazione pre-campionato, eventuali ritiri o per disputare gare in trasferta, compresi i luoghi ove le squadre dimorino, prendano alloggio o che per qualsiasi altro motivo si radunino”; – “all’Associazione Culturale ‘Polski Kot’, ubicata in questa Via Massena 19/A, nonché nel tratto di Via Massena compreso tra il Corso Stati Uniti e la Via Montevecchio, poiché, in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo, risulta frequentata abitualmente dai tifosi del Torino i quali si radunano allo scopo di assistere alle manifestazioni di cui sopra” – di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale della serie procedimentale, anche non conosciuto; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2021 il dott. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1. – In esito ad indagini della Digos in ordine a presunte condotte violente poste in essere da appartenenti al gruppo “Torino Hooligans” in occasione delle partite di campionato
2019/2020 Torino-Milan, Torino-Napoli, Torino-Cagliari e Torino-Juventus, il Questore della Provincia di Torino ha adottato all’indirizzo del sig. -OMISSIS- -OMISSIS-un provvedimento di interdizione all’accesso a luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive (breviter: DASPO) disponendo il divieto per il periodo di anni quattro di accedere, per l’intera giornata in cui si svolge l’incontro di calcio, a tutti gli impianti del territorio nazionale e internazionale ove si disputeranno gli incontri della Nazionale italiana di ogni categoria, nonché le manifestazioni calcistiche, anche amichevoli, relative ai campionati nazionali professionistici, semiprofessionistici, dilettantistici e amatoriali, ai tornei internazionali (Champions League, Europa League) e a quelli nazionali (TIM CUP) ovvero a tutti gli incontri di calcio nazionali e regionali organizzati e/o patrocinati dalla F.I.G.C. nonché nei luoghi ove si svolgono altre competizioni sportive professionistiche. L’estensione spaziale del predetto divieto contempla “tutti percorsi stradali, autostradali e ferroviari ivi compresi aree di servizio, stazioni ferroviarie e aeroporti che, in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo, fossero interessate alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni di cui sopra ovvero tutte le strade, vie o piazze limitrofe agli impianti ove si svolgono le partite riguardanti le squadre di calcio iscritte alle serie suddette e ai parcheggi, piazzali o luoghi di raccolta e raduno delle tifoserie, nonché i percorsi da questi ai luoghi dove si svolgono gli eventi sportivi e gli esercizi pubblici che abitualmente sono frequentati prima, durante e dopo gli incontri di calcio dalle tifoserie”. Nello specifico, il divieto viene appuntato alle strade limitanee all’impianto Allianz Stadium e allo stadio Grande Torino, e viene esteso altresì alla sede dell’Associazione culturale Polski Pot, poiché “in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo, risulta frequentata abitualmente dai tifosi del Torino. 2. – Il provvedimento questorile ha ritenuto che il prevenuto abbia tenuto le seguenti condotte, per le quali è stata indagato ex art. 610 c.p., comunque evidentemente finalizzate alla partecipazione attiva ad episodi di violenza ed intimidazione e che costituiscono violazione di alcune disposizioni del regolamento d’uso dello stadio, venendogli pertanto elevate le relative contestazioni amministrative: a) “In occasione della gara Torino-Napoli del 6 ottobre 2019, mentre si trovava all’interno della curva Primavera dello Stadio Olimpico Grande Torino non rispettava il posto assegnato […] esternava manifestazioni di discriminazione ed intolleranza, intonando i cori contro i tifosi napoletani […] poneva in essere condotte prevaricatrici nei confronti dei tifosi normali della curva Primavera”; b) “In occasione delle gare Torino-Milan del 26 settembre 2019, Torino-Napoli del 6 ottobre 2019, Torino-Cagliari del 27 ottobre 2019 e Torino-Juventus del 2 novembre 2019, saltava la fila di tifosi intenti ad accedere allo stadio, […] non rispettava il posto assegnato”. 3. – Il sig. -OMISSIS- insorge avverso il provvedimento questorile e ne domanda l’annullamento articolando sei motivi di censura: 3.1. – Con la prima censura il ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento per violazione dell’art. 1-septies del decreto-legge n. 28/2003, convertito dalla legge n. 88/2003 laddove sancisce che l’applicazione del DASPO è subordinata all’irrogazione di due sanzioni amministrative da parte del Prefetto per violazione del regolamento d’uso dell’impianto sportivo. Nella specie, il ricorrente ha solo ricevuto i verbali questorili di accertamento e contestazione di presunte violazioni amministrative senza risultare destinatario di veri e propri provvedimenti sanzionatori, di esclusiva competenza prefettizia. 3.2. – Dipoi, il ricorrente si duole dell’eccesso di potere che affliggerebbe il provvedimento impugnato in ragione del travisamento di fatti e difetto dei presupposti
giacché viene revocata in dubbio l’esistenza stessa del gruppo organizzato Torino Hooligans e, comunque, appare indimostrata l’appartenenza del prevenuto al gruppo stesso. Da ultimo, il ricorrente declina gli addebiti imputatigli, rimarcando che non vi sarebbe prova del fatto che abbia occupato indebitamente il posto a sedere di altri tifosi o abbia saltato la fila, né avrebbe comunque mai posto in essere alcuna condotta intimidatoria o esternato cori fomentanti l’intolleranza o la discriminazione territoriale. 3.3. – In terza battuta, il ricorrente lamenta la violazione di legge con riferimento all’art. 6, legge n. 401/1989 in quanto nessuna delle condotte contestate ricadrebbe nelle fattispecie normative ivi tipizzate con elencazione tassativa: in particolare, l’ipotesi di violenza privata, contestata al ricorrente, non ricadrebbe nelle ipotesi tipiche che giustificano l’irrogazione del DASPO. Peraltro, il compendio probatorio – in buona parte consistente di dichiarazioni rese a s.i.t. – smentirebbe qualsiasi connotazione violenta, minacciosa o intimidatoria delle condotte oggetto di dichiarazione. 3.4. – Il ricorrente stigmatizza il provvedimento questorile anche nella parte in cui sembrerebbe configurare e contestare il cd. DASPO di gruppo, disciplinato dall’art. 6, co. 1, lett. b) l. n. 401/1989, del quale, tuttavia non ricorrerebbero gli estremi: innanzitutto, il ricorrente sarebbe estraneo alla quasi totalità delle condotte contestate, né si evidenzierebbero elementi di fatto da cui risulti che il ricorrente abbia posto in essere una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione. 3.5. – La violazione dell’art. 6, co. 1, l. n. 401/1989 si ritrarrebbe, altresì, dalla impropria valorizzazione della segnalazione alla Procura della Repubblica per l’ipotesi di reato ex art. 610 c.p., in quanto la segnalazione ex se sarebbe inidonea a giustificare il DASPO, non rientrando la fattispecie di violenza privata tra quelle di cui all’elenco tassativo dell’art. 6 cit. 3.6. – In ultimo, con sesta censura proposta in via gradata, il provvedimento questorile sconterebbe un ulteriore vizio di legittimità in relazione all’estensione del divieto di accesso e alla generica specificazione delle competizioni, nonché dei luoghi inibiti: sarebbero affette da eccessiva genericità le previsioni inibitorie rivolte a qualsiasi competizione sportiva professionistica, l’impropria dilatazione all’intera giornata di celebrazione degli incontri, nonché l’estensione spaziale ai centri sportivi e, in special modo, all’associazione culturale Polsky Kot. 4. – L’Amministrazione si è costituita in giudizio, articolando motivate difese con cui prende posizione sulle censure dedotte dal ricorrente e domanda la reiezione del gravame in quanto infondato nel merito. 5. – Con decreto del 18 dicembre 2020, il G.I.P. del Tribunale di Torino ha accolto la richiesta di archiviazione avanzata dal Pubblico Ministero da cui si evincerebbe che, con riguardo alla condotta del salto della fila, “appare arduo ritenere che vi sia una forma di violenza o minaccia da parte dei Torino Hooligans se gli altri tifosi hanno consentito il loro passaggio preferenziale senza mai abbozzare una protesta o quantomeno un invito a rispettare la fila”; con riguardo ai “posti a sedere usurpati in danno dei tifosi normali, leggendo le sommarie informazioni delle persone che sarebbero state vittime di tali distorte condotte, non si ricava mai alcun atto di violenza o minaccia”. Il pubblico ministero osserva parimenti che “altra questione riguarda la rilevanza delle condotte monitorate dalla P.G. ai fini dei provvedimenti di cd. DASPO: i presupposti di tale provvedimento amministrativo sono certamente diversi rispetto a quelli necessari per fondare un’accusa in sede penale e pertanto se le condotte suddette sono state ritenute adeguate per supportare l’applicazione
del DASPO tale conclusione non può essere in alcun modo messa in discussione dalle considerazioni svolte”. 6. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a., all’udienza pubblica del 14 aprile 2021 la causa è stata trattenuta in decisione con discussione orale ai sensi dell’art. 25, comma 2 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176. 7. – In via preliminare, il Collegio deve mettere a fuoco il thema decidendum all’esito del contraddittorio cartolare intavolato dalle parti atteso che, per espressa ammissione della difesa erariale, il provvedimento impugnato non trova fondamento sull’accertamento di violazioni del regolamento d’uso dello stadio di cui all’art. 1-septies D.L. n. 28/03, conv. dalla legge 88/03 o sulla mera denuncia ex art. 610 c.p., bensì trova la sua ragione giuridica nell’accertata violazione del disposto dell’art. 6, co. 1 lett. b) l. n. 401/1989, sicché perdono di consistenza i motivi di censura sub 3.1, 3.3 e 3.5. 8. – Il cuore dell’impianto demolitorio si viene a concentrare, pertanto, sulla corretta configurazione degli estremi del cd. DASPO di gruppo. L’inquadramento della fattispecie non può prescindere dalla corretta esegesi e applicazione del paradigma normativo di riferimento rappresentato dall’art. 6, comma 1, lett. b) della legge n. 401 del 1989 secondo cui il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate nei confronti di “coloro che, sulla base di elementi di fatto, risultino avere tenuto, anche all’estero, sia singolarmente che in gruppo, una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o da creare turbative per l’ordine pubblico” in occasione o a causa di manifestazioni sportive. La fattispecie, tipicamente appartenente al diritto amministrativo della prevenzione, si connota per la presenza di specifici elementi testuali che devono essere debitamente valorizzati in sede applicativa: da un lato, è inequivoca la volontà del legislatore di anticipare la soglia della prevenzione alle fattispecie di pericolo concreto, giacché ricadono nel raggio applicativo della norma non solo le condotte ex se espressive di una carica violenta, intimidatoria o minatoria, bensì si allarga il fuoco di pertinenza della fattispecie alle condotte prodromiche, purché avvinte da un nesso di “evidente finalizzazione alla partecipazione attiva” agli episodi di violenza. L’enfasi posta dal legislatore sulle opzioni lessicali non può non sortire decisive implicazioni ermeneutiche circa la chiara voluntas legislatoris di racchiudere nell’area di prensione preventiva solo le condotte prodromiche connotate da un finalismo inequivoco tale da attingere la soglia dell’evidenza, così come il finalismo deve essere espressamente rivolto a forme di compartecipazione attiva, in guisa da escludere a contrario tutta la gamma di condotte estrinsecantesi in omissioni o inerzie, che non esprimono un dinamismo commissivo riconducibile alla nozione di condotta attiva. 9. – Poste queste debite premesse strettamente sul piano dell’esegesi normativa, il Collegio è ben consapevole dell’ampia discrezionalità che connota il provvedimento di divieto di accesso alle manifestazioni sportive ex art. 6 legge 401/89, in considerazione della sua finalità di tutela dell’ordine pubblico; tuttavia, pur spettando all’Autorità amministrativa la valutazione in concreto dell’inaffidabilità del soggetto in forza di un equo bilanciamento tra il prevalente interesse pubblico alla tutela dell’ordine e della sicurezza dei cittadini e l’interesse privato ad accedere liberamente negli stadi, in ogni caso è sempre necessario che al destinatario del divieto sia ascrivibile un comportamento concreto, volto con chiarezza e univocità alla commissione del fatto potenzialmente pericoloso o espressamente previsto dalla legge come tale (cfr. T.A.R. Perugia, (Umbria) sez. I, 13/04/2016, n.340).
10. – Orbene, le circostanze fattuali poste a fondamento del provvedimento interdittivo gravato nel presente giudizio sono state già motivatamente valutate dal giudice penale come inidonee a sostenere l’accusa di violenza privata in giudizio per carenza degli elementi costitutivi di fattispecie. Pur rimarcando l’autonomia della cognizione e dell’apprezzamento tra l’esercizio dell’azione penale e la valutazione dell’Autorità amministrativa ai precipui fini di prevenzione, il Collegio non può esimersi dall’attendere al proprio di scrutinio di conformità tra fattispecie astratta, come tipizzata dall’art. 6, co. 1, lett. b) e fattispecie concreta, onde riscontrare la sussistenza o meno degli elementi indefettibili di fattispecie. 10.1. – Ebbene, compulsando la documentazione info-investigativa, composte delle informative della DIGOS e della comunicazione di notizia di reato alla Procura, si appura che risultano ascritte al ricorrente le seguenti condotte: a) Prima della partita Torino-Napoli era nel gruppo di tifosi al bar di via Filadelfia dove abitualmente si concentrano gli aderenti al gruppo ultrà di Torino Hooligans prima dell’inizio di ogni gara casalinga e da dove partono poi in corteo per giungere allo stadio; b) In occasione della gara Torino-Napoli era tra gli ultras del gruppo Torino Hooligans che intonavano diversi cori di discriminazione territoriale nei confronti dei supporter napoletani; c) In occasione della partita Torino-Napoli non rispettava il proprio posto e si posizionava indebitamente nel settore 241 della curva inducendo gli altri tifosi normali ad allontanarsi per evitare problemi; d) In occasione delle gare Torino-Milan del 26 settembre 2019, Torino-Napoli del 6 ottobre 2019, Torino-Cagliari del 27 ottobre 2019 e Torino-Juventus del 2 novembre 2019, saltava la fila di tifosi intenti ad accedere allo stadio, […] non rispettava il posto assegnato. 11. – Ad avviso del Collegio le condotte elencate difettano di quel quid minimum di carica violenta, minacciosa o financo intimidatoria contemplata dalla fattispecie prevenzionale: segnatamente, l’atto di scavalcar la fila, posizionarsi in un posto non spettante in base al tagliando di accesso o intonare cori da stadio, ancorché provocatori e irrispettosi dei limiti di continenza verbale, integrano senza dubbio condotte violative del regolamento d’uso dell’impianto e, pervero, sono state oggetto di rituale contestazione da parte dell’Autorità di pubblica sicurezza ai fini delle pertinenti determinazioni prefettizie. Tuttavia, non a caso il legislatore ha richiesto che tali condotte siano reiteratamente oggetto di accertamento, contestazione e sanzione prima di innalzare la soglia di tutela inasprendo la reazione dell’ordinamento con l’applicazione della fattispecie prevenzionale del DASPO: mutatis mutandis, se isolatamente considerate e non assistite da recidiva possono solamente condurre all’irrogazione di sanzioni amministrative, salva la configurabilità della più complessa fattispecie del DASPO di gruppo, contrassegnata dalle tipiche note modali dianzi illustrate. 12. – Peraltro, dalle risultanze info-investigative versate agli atti non si apprezza in nessun fotogramma la partecipazione attiva del ricorrente alle condotte contestate con note modali tali da integrare quel quid minimum di aggressività o intimidatorietà suscettibile di assumere rilevanza ai fini della fattispecie del DASPO di gruppo. Appare, dunque, carente il presupposto di fattispecie rappresentato dagli “elementi di fatto” necessari per corroborare il sillogismo indiziario circa il coinvolgimento del prevenuto nelle condotte attive contestate secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato al canone del “più probabile che non”. 13. – Si appalesa, pertanto, inappropriato valorizzare le prefate condotte – secondo i concreti lineamenti con cui emergono dagli atti – ai fini della configurazione di un’azione
prevaricatrice di gruppo laddove singolarmente considerate sono state ritenute dall’ordinamento meritevoli della mera sanzione amministrativa di cui all’art. 1-septies, co. 2 del decreto-legge n.28/2003. 14. – D’altronde, le condotte sono state acclarate anche dal vaglio del giudice penale come assolutamente scevre da contenuti violenti o prevaricatori, indi concreterebbe una forzatura del dato testuale sussumerle nella figura normativizzata della condotta “evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, minaccia e intimidazione”. 15. – Alla luce delle considerazioni che precedono, deve concludersi che non risultano ascrivibili all’odierno ricorrente condotte idonee ad integrare gli estremi della fattispecie normativa di cui all’art. 6, co. 1 lett. b) legge 401/89, sicché il motivo deve essere accolto, e il provvedimento interdittivo, per l’effetto, deve essere annullato. 16. – L’accoglimento del motivo di ricorso in parola nei termini dianzi svolti – per cui i fatti posti alla base del provvedimento questorile sono stati travisati e non possono legittimare l’emanazione della misura interdittiva per cui è causa – comporta il logico assorbimento della disamina delle restanti censure. 17. – Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona del ricorrente. Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2021 con l’intervento dei magistrati: Vincenzo Salamone, Presidente Paola Malanetto, Consigliere Angelo Roberto Cerroni, Referendario, Estensore
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