Costruiamo il Welfare dei Diritti
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Prospettive Sociali e Sanitarie № 2 / 2016 art. 2 comma 20/b legge 662/96 - Filiale di Milano
Speciale
dei Diritti
il Welfare
Ridefinire le politiche sociali
su criteri di equità ed efficacia
Costruiamo
anno XLVI / primavera 2016
2
Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2
Speciale anno xlVI primavera 2016
Costruiamo il Welfare dei Diritti
Ridefinire le politiche sociali su criteri di equità e di efficacia
Direzione
1 Executive summary. Le ragioni e i contenuti delle nostre Emanuele Ranci Ortigosa
proposte di riforma (direttore responsabile)
L’oggi Ugo De Ambrogio, Sergio Pasquinelli
11 Capitolo 1. Le condizioni economiche delle famiglie (vicedirettori)
e la distribuzione delle prestazioni monetarie nazionali
Caporedattore
L’obiettivo. I benefici sociali di un’ottimizzazione delle politiche Francesca Susani (pss@irsonline.it)
su criteri di equità ed efficacia
25 Capitolo 2. La riforma compiuta Redazione
Le prime tappe del percorso verso la riforma Claudio Caffarena, Ariela Casartelli,
34 Capitolo 3. Politiche di contrasto alla povertà e di sostegno Roberto Cerabolini, Diletta Cicoletti,
alle famiglie con figli Valentina Ghetti, Elena Giudice, Francesca
Merlini, Daniela Mesini, Maurizio Motta,
49 Capitolo 4. Politiche di sostegno e promozione delle persone Paolo Peduzzi, Franco Pesaresi, Dela Ranci
con disabilità e non autosufficenza Agnoletto, Remo Siza, Giorgio Sordelli,
Apprendimenti dai contesti territoriali Patrizia Taccani
59 Capitolo 5. Condizioni e linee di sviluppo per l’attuazione
sui territori degli indirizzi e delle proposte di riforma Comitato scientifico
Paolo Barbetta, Alessandro Battistella,
63 Capitolo 6. Gli interventi e i servizi per il contrasto Luca Beltrametti, Teresa Bertotti, Paolo
della povertà Bosi, Annamaria Campanini, Maria Dal Pra
72 Capitolo 7. Gli interventi e i servizi per il sostegno Ponticelli, Maurizio Ferrera, Marco Geddes
delle persone con non autosufficienza da Filicaia, Cristiano Gori, Antonio Guaita,
Luciano Guerzoni, Francesco Longo, Gavino
79 Capitolo 8. Gli interventi e i servizi a sostegno e promozione Maciocco, Marco Musella, Franca Olivetti
delle persone con disabilità Manoukian, Giuseppe A. Micheli, Nicola
88 Bibliografia Negri, Fausta Ongaro, Valerio Onida, Marina
Piazza, Costanzo Ranci, Chiara Saraceno,
Maria Chiara Setti Bassanini, Antonio Tosi
Il testo presentato è frutto di un lavoro di gruppo, realizzato da Ars in colla-
borazione con il Capp Università di Modena e Reggio Emilia e con Irs, e rap- Contatti
presenta lo sviluppo e l’approfondimento di precedenti proposte di riforma Via XX Settembre 24, 20123 Milano
da noi realizzate e pubblicate (PSS 20–22/2011 e 8–10/2013). tel. 02 46764276 – fax 02 46764312
Seppure il lavoro è l’esito di incontri, discussioni, osservazioni e integrazioni www.prospettivesocialiesanitarie.it
reciproche, indichiamo di seguito chi, in varia misura, ha contribuito all’ela-
borazione e redazione delle diverse parti: Presentazione delle ragioni e dei Ufficio abbonati
Teresa Albanese (pss.abbo@irsonline.it)
contenuti della nostra proposta, Emanuele Ranci Ortigosa; capitolo 1, Mas-
simo Baldini e Daniela Mesini; capitolo 2, Emanuele Ranci Ortigosa e Paolo Abbonamento 2015
Bosi; capitolo 3, Daniela Mesini, Paolo Bosi, Massimo Baldini; capitolo 4, ccp n. 36973204
Sergio Pasquinelli, Claudio Castegnaro, Diletta Cicoletti; capitolo 5, Valen- IBAN IT57 J076 0101 6000 0003 6973204
tina Ghetti e Daniela Mesini; capitolo 6, Valentina Ghetti e Daniela Mesini; € 59,00 (privati); € 69,00 (ass. di volontariato
capitolo 7, Sergio Pasquinelli; capitolo 8, Claudio Castegnaro, Diletta Cico- e coop. sociali); € 89,00 (enti); € 96,00 (estero);
letti e Valentina Ghetti. € 100,00 (sostenitore).
La pubblicazione è a cura di Emanuele Ranci Ortigosa e Daniela Mesini, che L’abbonamento decorre dal 1º gennaio
hanno coordinato la ricerca, con la collaborazione di Paolo Bosi per la prima al 31 dicembre.
parte e di Valentina Ghetti per la seconda parte. L’elaborazione dei dati It-
Prezzo per copia: € 7,50 (arretrati € 12,00)
Silc è opera di Massimo Baldini. Riccardo Sartori ha collaborato alla cura
editoriale. Progetto grafico e impaginazione
Riccardo Sartori
I singoli report territoriali e
Stampa
le Appendici metodologiche e Grafica Sant’Angelo
statistiche sono disponibili su Via Vicinale 6, Sant’Angelo Lodigiano (LO)
www.welfaredeidiritti.co.nf/cwd3 Tel. 0371 210290
Registrazione
Tribunale di Milano n. 83 del 5-3-1973
Prospettive Sociali e Sanitarie
ISSN 0393-9510
è stampata usando le carte Re-
cital White + e Respecta 100 di
Burgo Distribuzione, composte È vietata la riproduzione dei testi, anche
al 100% da fibre riciclate parziale, senza autorizzazione.
Costruiamo il Welfare dei diritti
Ridefinire le politiche sociali su criteri di efficacia e di equità
Executive
Le ragioni e i contenuti delle nostre summary
proposte di riforma
porto in due parti. Nella prima trattiamo il pano-
Prima parte: Dalla situazione attuale rama e le politiche nazionali:
L’oggi (capitolo 1). Gli attuali contenuti delle
alla riforma compiuta politiche sociali rappresentano soprattutto
l’esito frammentato di retaggi storici e del-
1. Costruiamo il welfare dei diritti. Rinnovia-
la capacità di pressione dei diversi interessi
mo le nostre proposte cogliendo anche l’op-
organizzati. L’ineguale distribuzione sociale
portunità offerta dalla legge di stabilità
delle erogazioni e le sue conseguenze: uguali
2016 e dal ddl delega, per andare oltre
bisogni, diversi sostegni; diversi bisogni, uguali
Il nostro welfare sociale presenta forti e perdu- sostegni.
ranti limiti: non è equo, non è efficace nel contra- L’obiettivo: la riforma compiuta (capitolo 2).
stare le situazioni di maggiore fragilità, manca di Per una significativa analisi e conseguente
una misura nazionale di contrasto della povertà, riforma delle politiche sociali vanno assunti
non rapporta gli interventi ai bisogni e alla loro come criteri guida equità ed efficacia: a uguali
intensità,ha risorse troppo scarse sui territori bisogni uguali sostegni, a maggiori bisogni mag-
per i sistemi di servizi. Siamo da anni impegna- giori sostegni. Ottimizzando l’uso delle risor-
ti a documentare questi limiti, analizzarne le se già oggi assegnate alle politiche sociali si
conseguenze, elaborare e presentare proposte può offrire una copertura dei bisogni e delle
di cambiamento. Il box a pag. 88 ripercorre bre- fragilità delle persone e delle famiglie ben più
vemente le tappe di questo lavoro che ci hanno adeguata dell’attuale, in termini di miglior
portato a formulare le proposte di riforma pre- affermazione e attuazione dei diritti sociali
sentate qui di seguito. La nostra iniziativa inter- affermati dalla Costituzione e dalla normati-
cetta anche l’opportunità offerta dalla legge di va sui livelli essenziali.
stabilità, comma 388, e dal successivo ddl del Le prime tappe del percorso (capitoli 3 e 4). Pro-
Governo, che prevedono che nel 2016 vengano poste attuali e agibili di riforma per le politi-
approvati uno o più provvedimenti legislativi che e le erogazioni nazionali di sostegno alla
finalizzati: famiglia e di contrasto alla povertà, quelle
•• all’introduzione di un’unica misura naziona- di sostegno e promozione delle persone con
le di contrasto alla povertà individuata come disabilità e non autosufficienza. Analisi della
livello essenziale di assistenza; attuale situazione e proposte per lo sviluppo
•• alla razionalizzazione delle prestazioni esi- delle funzioni e delle risorse della rete dei servi-
stenti sottoposte alla prova dei mezzi; zi e degli interventi sul territorio, come fattore
•• al riordino della normativa in materia di chiave di ogni processo di riforma.
sistemi di interventi e servizi sociali. Lo sviluppo dei servizi per l’attuazione sui ter-
Si presenta quindi un’opportunità per procedere ritori delle proposte di riforma presentate
a un’analisi e ad un confronto che superi anche (capitoli 5, 6, 7, 8). Le lezioni che traiamo sulle
i non pochi limiti della delega per avviare una diverse politiche dall’analisi della situazione
seria riforma del nostro sistema delle politiche e delle tendenze in atto nelle sette realtà ter-
sociali, e in particolare delle misure nazionali in ritoriali coinvolte nella nostra ricerca e che
atto per il contrasto della povertà, il sostegno specificamente trattiamo nella Seconda parte
alle famiglie con figli, il sostegno a non autosuf- del rapporto di ricerca (www.welfaredeidiritti.
ficienti e disabili, fondata su criteri di equità e di co.nf/cwd3). In relazione alle diverse aree di
efficacia, “per renderlo più adeguato rispetto ai policy indagate rileviamo il posizionamento
bisogni emergenti e più equo e omogeneo sull’ac- dei singoli territori e dei servizi coinvolti, per
cesso alle prestazioni, secondo i principi dell’u- raccogliere ulteriori elementi sull’attuabilità
niversalismo selettivo” (art. 1, c. 1). La nostra della riforma proposta, fornendo ai territo-
proposta è finalizzata a costituire con i livelli ri stessi dei benchmark con cui misurarsi. I
essenziali di assistenza effettivi diritti anche in contesti territoriali coinvolti sono comples-
campo sociale. sivamente sette, distribuiti tra 4 Regioni
Impegnati da decenni nelle ricerche e nel (Lombardia, Liguria, Piemonte ed Emilia-
dibattito per sollecitare e sostanziare di conte- Romagna). Quattro sono ambiti sovracomu-
nuti tale necessaria riforma, intendiamo valo- nali (Crema, Garbagnate, Merate e Cuneo) e 3
rizzare questa opportunità presentando nostre sono territori monocomunali (Torino, Parma
proposte di riforma. Articoliamo il nostro rap- e La Spezia).
Politiche sociali 1 Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2/2016
PSS1602
difficoltà e di bisogno socialmente riconosciuto,
2. Ci sono molte persone e famiglie in
in modo equo. Gli attuali interventi assistenzia-
condizione di grave fragilità e difficoltà,
li lasciano invece senza alcun sostegno molti in
che richiedono interventi di sostegno
gravi situazione di bisogno, o danno un sostegno
Le famiglie italiane vivono in condizioni forte- non rapportato all’intensità del bisogno. Presen-
mente diseguali. Molte sono povere, molte han- tano quindi gravi limiti di equità, ma anche di
no disabili e non autosufficienti. efficacia nell’aiuto, per il loro carattere catego-
Secondo l’Istat nel 2014, 4.102.000 persone, riale, la frammentazione, la generalizzata mone-
il 6,8% della popolazione residente, erano in con- tizzazione. Efficaci infatti sono gli interventi
dizione di povertà assoluta, mentre 7.815.000 appropriati alle singole situazioni di bisogno,
persone, il 12,9% della popolazione, erano in mirati nel loro contenuto – soldi e/o servizi- sul
condizione di povertà relativa. caso specifico. Se più dell’80% delle risorse sono
Utilizzando l’Isee per valutare la condizione vincolate alle erogazioni monetarie standardiz-
economica delle famiglie quelle del dieci percen- zate dell’Inps, l’intervento dei servizi è a priori
to (tecnicamente “decile”) più svantaggiato pos- penalizzato, e non c’è la possibilità di combinare
sono contare mediamente su un reddito dispo- al meglio varie tipologie di intervento. Che sono
nibile equivalente annuo di 7.014 euro, poco più appropriati, e quindi più efficaci, se personaliz-
di 500 euro al mese, quelle del dieci percento zati, disegnati e realizzati sulla situazione speci-
appena superiore su 11.280, meno di 600 euro fica di una persona o di una famiglia in difficoltà
al mese.1 Sono valori medi, che nascondono da punti di accesso di servizi territoriali dotati
situazioni molto peggiori, per le forti differenze delle necessarie competenze e professionalità.
fra le singole famiglie, e in particolare fra quelle
con solo adulti e anziani e quelle con minori, e
3. Come sostenere e promuovere le
quelle fra le famiglie che stanno al nord, al cen-
condizioni di vita presente e futura
tro e soprattutto al sud. Su rilevazioni Istat si
di tutte le persone e famiglie in con-
stima anche che nel nostro Paese vi siano oltre
dizioni di fragilità e di difficoltà
2.800.000 persone anziane non autosufficienti
e oltre 700.000 persone disabili, di età compresa È il compito proprio delle politiche sociali, che
fra 0 e 64 anni, che non godono di sostegni pro- oggi esse non svolgono in modo e misura ade-
porzionati ai loro bisogni di assistenza. guati. Le nostre proposte intendono allora con-
Per fronteggiare sofferenze sociali quali correre a porre la riforma delle politiche sociali,
quelle richiamate l’Italia ha impegnato nel 2014 e quindi del sistema socio-assistenziale, all’or-
oltre 72 miliardi di euro di spesa assistenziale dine del giorno dell’agenda politica, pur in una
pubblica, 4.5 punti del Pil. Un livello di spesa situazione di crisi economica che pone vincoli
attorno alla media europea, non allocato però alla spesa pubblica. Come abbiamo detto la legge
su politiche e interventi coerenti e funzionali, di stabilità e il ddl delega, che prevedono nel
tali da massimizzare esiti di efficacia ed equi- 2016 una revisione anche se parziale del nostro
tà. Ad esempio il 44% delle famiglie in povertà sistema assistenziale, offre un’opportunità che
assoluta non riceve alcun sostegno monetario, va valorizzata, anche oltre i suoi limiti, con una
così il 24% di quelle in povertà relativa. Analo- riflessione e una iniziativa ampia e coraggiosa.
gamente possiamo dire che chi è in situazione Le importanti proposte già formulate in partico-
di non autosufficienza o disabilità riceve come lare in tema di contrasto alla povertà, ricordiamo
indennità di accompagnamento una cifra iden- quella del Reis della Alleanza contro la povertà,
tica, senza quindi alcun rapporto con l’intensità del Sia della Commissione Giovannini Guerra,
del suo bisogno assistenziale o delle sue oppor- del sostegno ai cinquantacinquenni poveri del
tunità di vita attiva. presidente dell’Inps Boeri, vanno a nostro parere
Contemporaneamente per via degli attuali collocate entro una riflessione più ampia, relati-
diversi criteri di selezione quasi 13 miliardi di va all’intero sistema assistenziale, riprendendo
euro, il 25% dei quasi 56 miliardi di euro dei tra- e attualizzando l’approccio costruito 20 anni fa
sferimenti monetari nazionali, va alle famiglie dalla Commissione Onofri, la visione della l. 328
dei 4 decili superiori, quelli che hanno l’Isee più del 2000, e anche le proposte da noi presentate
elevato, con un reddito disponibile medio equi- nel convegno del settembre 2013 e sul fascicolo
valente che va dai 23.621 euro del sesto decile ai 8-10 del 2013 di Prospettive Sociali e Sanitarie,
48.389 euro del decimo decile. Famiglie general- oltre che in numerosi altre sedi e pubblicazioni.
mente quindi abbienti, o addirittura ricche. Agli Riteniamo infatti che per riformare le attua-
stessi quattro decili Isee superiori va il 26% delle li politiche e misure socio-assistenziali, da tutti
erogazioni specificamente destinate ad integra- ritenute parcellizzate e incoerenti, occorra assu-
re redditi insufficienti. mere un approccio sistemico, elaborare cioè una
Nella loro stessa configurazione gli attuali visione complessiva dei problemi che con esse
interventi presentano gravi limiti di equità e di si vogliono trattare, disegnare almeno a grandi
efficacia nell’aiuto. Perseguire una maggior equi- linee un nuovo insieme di politiche e misure che
tà è compito di un insieme di politiche econo- meglio risponda a esigenze di valore e di funzio-
miche, fiscali, del lavoro, della formazione, della nalità, stimare le risorse già disponibili e riuti-
cultura, e altre ancora. Anche le politiche sociali lizzabili e quelle aggiuntive che occorrono, deli-
possono e debbono svolgere un’importante fun- neare una strategia a più tappe per confermare,
zione equitativa. Finanziate da risorse pubbliche riconfigurare gli interventi in atto, o sostituirli
acquisite con il prelievo fiscale devono ridistri- con nuove misure. Proporre di affrontare un sin-
buirle solo a sostegno di chi è in situazione di golo problema con una specifica nuova misura e
Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2/2016 2 Politiche sociali
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la richiesta di nuove risorse ad hoc, senza ricon- Tavola 1. Spesa assistenziale 2014 con impegni di spesa al 2017 (milioni di €)
siderare e rivedere le misure esistenti, è certo
più facile, ma è anche l’ennesima rinuncia all’op- Spesa assistenziale 2014 Aggiornamento al 2017
portunità di cominciare a migliorare il sistema Trasferimenti famiglia 18.921 Bonus bebè 1.212
nel suo insieme, in termini di equità, efficacia, Assegni familiari 6.409
economicità. Ancora una volta si sommereb- Detrazioni Irpef 12.310
be una nuova misura a quelle vigenti, anche se Assegno maternità means tested 202
obsolete, lasciando le incoerenze e gli sprechi del Trasferimenti povertà 18.207 Fondo nazion. lotta povertà 1.304
sistema. Per questo apprezziamo e condividia-
mo gli obiettivi e i contenuti delle proposte già Pensione sociale 4.462
richiamate, ma proponiamo di collocare anche Integrazioni al minimo 13.036
tale loro proposta entro una rilettura critica e Carta acquisti 211 assorbita in FNLP –211
una conseguente revisione, almeno in prospet- Assegno per nuclei con almeno 3 minori 498
tiva, delle attuali principali misure di integra- Trasferimenti invalidità 17.868
zione dei redditi considerate nel loro insieme, Indennita di accompagnamento 13.538
valorizzando quindi anche le possibili sinergie
Invalidità civile 3.664
e economie di scala.
Pensioni di guerra 666
Totale prestazioni monetarie 54.996
Definiamo le nostre scelte e rileviamo le risorse già
Spesa Comuni per serv. e trasf. e spesa sanitaria, altro 17.153
disponibili
Spesa sanitaria per non autosufficienza 4.782
Si intendono aiutare e sostenere tutti coloro Servizi e trasferimenti monetari comuni 6.982 Fondi nazionali ed europei 450
che sono in analoghe condizioni di bisogno,
Altre spese asssistenza sociale 5.389
in misura rapportata alla entità e gravità delle
loro situazione. Il sostegno sarà personalizzato, Totale 72.149 3.177
combinando, ovunque opportuno, erogazioni 2014+2017 75.326
monetarie e servizi in un progetto costruito Fonte: Elaborazione IRS su dati di contabilità nazionale.
sulle specifiche situazioni personali e familiari
con il concorso dei beneficiari. Avrà la funzione, non a tutti i bisogni sociali, ma a quelli quanti-
oltre che di sostegno, anche di inserimento e di tativamente più importanti trattati dal sistema
attivazione sociale e lavorativa delle risorse e assistenziale nazionale e locale) può consegui-
competenze presenti e disponibili. Tali caratte- re una riorganizzazione generale del sistema
ristiche comportano che tali funzioni e i relativi vigente e delle risorse finanziarie già oggi spese
interventi siano allocati sul territorio, dove più in assistenza, effettuata perseguendo in primo
diretto può essere il contatto fra bisogni e rispo- luogo i seguenti obiettivi:
ste, e dove i sistemi di servizi avranno la respon- •• il contrasto della povertà assoluta, con una
sabilità di gestire gli interventi promuovendo integrazione economica e aiuti all’inserimen-
crescente integrazione fra le varie politiche, le to sociale per assicurare una opportunità di
risorse pubbliche e private, le rispettive azioni. vita dignitosa a tutte le famiglie. Lo assumia-
A tal fine abbiamo proceduto alla revisione mo come obiettivo prioritario;
delle attuali prestazioni socioassitenziali, in •• il sostegno alle famiglie non abbienti con figli
particolare nazionali, e alla loro ridefinizione minori o con età inferiore a 25 anni se impe-
o sostituzione con nuove misure. Lo abbiamo gnati in percorsi educativi;
fatto adottando come criteri l’equità, e quindi •• il sostegno alle persone non autosufficienti e
l’universalismo selettivo, e l’efficacia, e quindi con disabilità, rapportato alla entità e carat-
l’adeguatezza e appropriatezza rispetto al biso- teristica del loro bisogno di assistenza, cui
gno, che va valutato per ciascuna persona e fami- si aggiungano opportunità di inserimento
glia nella sua composizione, nella sua intensità, sociale attivo;
nei sostegni che richiede. •• il sostegno economico alle famiglie non
Una prima operazione da noi effettuata per abbienti con all’interno del nucleo persone
superare l’attuale dispersione e consentire una con disabilità e non autosufficienza;
prospettiva generale e un approccio sistemico è •• l’assicurare risorse aggiuntive per lo sviluppo
la riaggregazione in una sola area comune delle
politiche sociali e delle risorse economiche pub-
Note
bliche da ricondurre ad essa: nel 2014 i 72 miliardi
di euro di spesa assistenziale pubblica già richia- 1 Isee è l’indicatore della condizione economica di una famiglia che tiene conto di tutti i
redditi e del patrimonio. Il reddito disponibile aggiunge alla somma di tutti i redditi mo-
mati, che la legge di stabilità e gli impegni di spe- netari l’affitto imputato all’abitazione posseduta, per equilibrare la condizione di chi è
sa assunti portano a 75 miliardi per il 2017, anno proprietario e di chi non lo è. Infine equivalente significa che si tiene conto della numero-
in cui nuove misure dovrebbero decollare. sità e della tipologia dei nuclei familiari per renderli comparabili.
Quantificate le risorse già disponibili, ci sia- È dello scorso 29 febbraio 2016 una deliberazione del Consiglio di Stato che in parte con-
mo chiesti: se ne razionalizzassimo l’utilizzo, ferma le precedenti sentenze del TAR del Lazio, le quali, su ricorso di alcune associazioni
in un sistema coerente impostato sui criteri di di tutela dei disabili, avevano dichiarato illecito considerare nel computo dei redditi le
equità e di efficacia da noi assunti, cosa si potreb- indennità di accompagnamento e in generale le misure risarcitorie per inabilità, perché
ritenute di natura “compensativa” di una condizione di fragilità e non misure di soste-
be ottenere e con quali costi aggiuntivi? Da qui
gno al reddito. Dal momento però che, come noto, il nuovo Isee è un complesso equili-
la nostra proposta di riforma, che presentiamo brio di pesi e contrappesi, sarà necessario rimettere mano all’intero strumento anche
qui di seguito nella sua formulazione compiuta intervendo su franchigie e detrazioni per continuare ad assicurarne l’equità in termini
Punto di partenza: vediamo quale esito in ter- di ordinamento della condizione economica dei richiedenti prestazioni sociali agevola-
mini di risposta a bisogni sociali (chiaramente te. Un box alla fine del primo capitolo tratta più ampiamente il tema.
Politiche sociali 3 Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2/2016
PSS1602
di reti di servizi che consentano una gestio- Il sostegno alle famiglie con figli, l’Assegno
ne appropriata, integrata e efficace delle a minori e figli che:
nuove misure, ove opportuno su progetti •• sostituisce le detrazioni fiscali per figli a cari-
personalizzati. co e gli assegni al nucleo familiare, mentre
Primo obiettivo è il contrasto alla povertà, con un rimangono inalterate le detrazioni per coniu-
Reddito minimo di inserimento, RMI, che assi- ge a carico, per altri famigliari a carico diverse
curi a tutte le famiglie con reddito monetario da quelle per figli e per l’assegno di maternità.
disponibile sotto la soglia della povertà assolu- •• si concentra su un target costituito da nuclei
ta una integrazione monetaria, accompagnata con minori (minorenni e figli conviventi con
da misure di integrazione e promozione sociale età fino a 25 anni impegnati in attività di
per tutti i componenti per cui siano opportune. studio);
Ciascuna famiglia beneficerà di un’integrazio- •• assume l’Isee come misura della condizione
ne del proprio reddito pari alla differenza tra la economica per realizzare una selettività in
soglia di povertà assoluta Istat ed il reddito della merito sia all’entità che all’accesso all’assegno;
famiglia, al netto di tutti i trasferimenti nazionali •• adotta un diverso e più razionale modo di
attualmente percepiti (pensione sociale, integra- determinare l’ammontare delle prestazione
zione al minimo, pensione di invalidità, ecc.) e al variare della composizione dei nuclei fami-
incrementato di una componente figurativa se la liari e della loro condizione economica.
famiglia possiede l’abitazione di residenza. Tale Per una data tipologia familiare, l’assegno ha
misura sostituisce quindi tutte le attuali misu- un valore predeterminato (ad esempio, per un
re di integrazione di redditi insufficienti, ed è nucleo con due coniugi e un minore 2.067 euro
accompagnata da una salvaguardia degli attuali annui) che rimane tale fino a che la famiglia ha
benefici per le famiglie dei primi 4 decili Isee che una Isee inferiore a 15.000 euro. A partire da tale
li perderebbero. valore dell’Isee l’assegno comincia a decrescere
Costerà 15 miliardi annui e ne usufruiranno cir- linearmente e si azzera in corrispondenza ad
ca 3.300.000 famiglie, 11,8 % dei nuclei familiari, una Isee pari a 25.000 euro. Stimiamo che per i
con una integrazione monetaria media di circa nuclei con Isee inferiore ai 15.000 euro l’assegno
4.500 euro a nucleo, contro i 3.076 euro degli copra circa il 57% del costo di mantenimento del
istituti vigenti. Il costo indicato va valutato minore. Per nuclei di dimensione diversa, il valo-
nell’insieme della riforma proposta, dove anche re dell’assegno varia in misura corrispondente,
finanziariamente risulta più agibile di quanto a tenendo conto delle economie di scala.
prima vista potrebbe apparire. In coerenza con L’assegno medio per i percettori della nuova
il nostro approccio per il finanziamento di que- misura ( 6,1 milioni di nuclei familiari ) è di 2.528
sta misura prevediamo oltre che la richiesta di euro annui, contro una valore medio dei soste-
risorse nazionali aggiuntive anche un approccio gni alle famiglie fruiti dagli attuali percettori di
redistributivo e solidaristico, con l’apporto dato assegni familiari o detrazioni per figli a carico
dalla graduale riduzione delle erogazioni mone- (10,5 milioni di nuclei familiari) pari a 1.442 euro
tarie – 4,6 miliardi – di cui attualmente benefi- annui. Costerà 16 miliardi di euro.
ciano le famiglie appartenenti ai quattro decili Il sostegno e la promozione delle persone
Isee più elevati). Nelle proposte di più diretta con disabilità e non autosufficienza: l’inden-
attualità viene descritto più in dettaglio il primo nità di accompagnamento viene sostituita da
passo di questa operazione equitativa. una nuova misura, la Dote di cura per disabili
Il Reddito minimo abbina al trasferimento e/o non autosufficienti di tutte le età, sottratta
monetario interventi di inclusione attiva, di recu- a logiche means tested ma parametrata su tre
pero ed empowerment dei beneficiari, ovvia- livelli di gravità e bisogno assistenziale, con con-
mente commisurati e proporzionali alle loro tributi rispettivamente di 300, 600, 800 euro al
caratteristiche e potenzialità, il che richiede che mese, utilizzabili cash o, con incentivazione, per
il sistema di offerta dei servizi in cui i percorsi servizi. La platea riguarda 2,2 milioni di disabili
saranno progettati e realizzati offra adeguate e non autosufficienti, la spesa annua prevista è
opportunità. Per questo ne prevediamo il poten- di 16,2 miliardi di euro. Produrrà benefici per i
ziamento e lo sviluppo soprattutto dove esso è bilanci dei Comuni (i quali nel 2012 hanno speso
oggi più debole. 228 milioni solo per l’integrazione alle rette di
Il ruolo di “regia” e la gestione della misura ricovero degli anziani) e per l’occupazione rego-
in tutte le sue varie fasi e dimensioni a livello lare nel settore.
locale sarà in mano ai Comuni a livello di Ambito, la Pensione unificata per invalidi civili rias-
che opereranno coinvolgendo i soggetti locali, sorbe le attuali pensioni per invalidità, ciechi e
in particolare del terzo settore Questo vale in sordomuti e introduce l’Isee familiare quale
particolare per il RMI, ma è anche un’indicazione strumento per realizzare la selettività a favo-
generale come esplicitiamo fra poco. re dei disabili in condizioni di fragilità socio-
Una volta introdotto il Reddito minimo di economica fino al settimo decile di Isee. I suoi
inserimento, quale rete di protezione sociale beneficiari saranno oltre un milione di persone
contro la povertà assoluta in linea con gli indi- con disabilità, per una spesa annua superio-
rizzi e le esperienze europee, procediamo con le re a quella attuale per le pensioni di invalidità
misure finalizzate al sostegno delle responsabi- – anche perché prosegue dopo il 65º anno – e
lità familiari e delle persone con disabilità e non con un più equo e incisivo effetto redistributivo
autosufficienza. Sul nuovo valore dell’Isee, che a favore delle situazioni di disagio economico.
include i benefici del Reddito minimo, si confi- Oltre mezzo milione di disabili riceverebbero un
gurano le seguenti misure. importo maggiore di quanto prendono attual-
Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2/2016 4 Politiche sociali
PSS1602mente, a partire dal valore più alto, pari a 5.000 di logiche progressive di compartecipazione al
euro annui, di cui beneficeranno oltre 400.000 costo da parte dell’utenza, dove previste. In rife-
persone con disabilità. rimento allo sviluppo di una maggior efficacia
Il Budget per l’inclusione è la nuova modali- dell’intervento, fattore determinante risulta la
tà di presa in carico per un percorso accompagna- presenza di un governo della fase di accesso al
to e sostenuto di maggior autonomia per le per- sistema di prestazioni e interventi erogati, con
sone con disabilità fino a 64 anni. È complemen- chiara declinazione delle diverse funzioni (infor-
tare alle due misure precedenti e offre misure di mazione, orientamento e assessment) e forme di
promozione e sostegno alla vita indipendente. coordinamento ed integrazione - laddove previ-
Assicura il diritto all’elaborazione, in accordo e sti punti di accesso multipli – che consentano di
condivisione con il sistema dei servizi, di un pro- intercettare ampia parte della domanda poten-
getto personalizzato di inclusione e attivazione. ziale. Integrano il quadro dei fattori favorenti
Lo sviluppo e la gestione delle misure indica- l’agibilità delle proposte presentate, percorsi di
te coinvolge diversi livelli ed enti istituzionali. presa in carico fondati su:
Li richiamiamo brevemente. Al livello nazionale •• valutazioni di tipo multidimensionale del-
la normativa generale, il coordinamento, il siste- la persona/famiglia, realizzate mediante il
ma informativo generale, il controllo del rispetto coinvolgimento di differenti professionali-
dei livelli essenziali. Alle Regioni la definizione tà e attente alla valorizzazione delle risorse
dei sistemi territoriali dei servizi, la promozione presenti;
e il monitoraggio delle misure, l’eventuale inte- •• prassi di progettazione dell’intervento di tipo
grazione dei benefici con risorse proprie. Il ruolo personalizzato, fondate sul coinvolgimento
di “regia” e la gestione delle misure in tutte le attivo dell’utenza);
loro varie fasi e dimensioni locali sarà in mano •• governo del caso basato sulla chiara attribu-
ai Comuni a livello di Ambito, che opereranno zione di funzioni di regia della presa in carico,
coinvolgendo i soggetti del territorio, in partico- di monitoraggio e di valutazione legati a spe-
lare del terzo settore. Ai Comuni spetterà quindi cifici obiettivi ed indicatori;
l’attività informativa, il presidio degli accessi e •• sviluppo di prassi e modalità di integrazione a
della presa in carico, la progettazione e la diretta differenti livelli tra i diversi attori coinvolti nel-
realizzazione dei percorsi di inclusione sociale e la presa in carico e tra le risorse mobilitate dai
lavorativa dei beneficiari, in collaborazione con differenti livelli istituzionali (budget unico).
le altre agenzie del territorio. L’Inps gestirà le Questi fattori regolativi del sistema dei servizi e
erogazioni monetarie rispettando per le misure delle prestazioni e di governo della prese in cari-
che lo prevedono (Rmi e altre che comportano co dell’utenza presuppongono naturalmente che
valutazioni, progetti sui casi, interventi dei ser- sul territorio sia presente una dotazione artico-
vizi) le indicazioni dei Comuni sui singoli casi, lata di risorse, servizi, competenze che svolga-
concorrerà ai controlli sulle condizioni econo- no concretamente a servizio dell’utente quanto
miche dei richiedenti e ad altre verifiche, par- progettato, e lo svolgano con un livello di qualità
teciperà alla costruzione e gestione del sistema costruito e verificato. Tale situazione non è già
informativo generale sui servizi sociali, anagrafe assicurata e disponibile, con grandi differenze
sociale compresa. anche territoriali. Per questo riteniamo essen-
Data la scelta di forte decentramento ai siste- ziale prevedere la disponibilità di specifiche
mi territoriali di funzioni gestite oggi central- risorse finanziarie per lo sviluppo di sistemi di
mente una significativa quota delle risorse, poten- servizi territoriali adeguati, distribuite in modo
zialmente di 6 miliardi, andrà alla riorganizza- da facilitare in particolare il recupero dei ritardi
zione e allo sviluppo dei servizi territoriali. da parte delle situazioni oggi meno attrezzate.
Tali sistemi dovranno quindi essere in grado di Le risorse sono necessarie ma non bastano ad
sostenere i progetti personalizzati di promozio- assicurare processi di sviluppo complessi che
ne e attivazione per individui e famiglie previsti richiedono crescita delle competenze politiche
da ciascuna delle politiche considerate, da quelle e manageriali e della serietà delle amministra-
per l’inclusione sociale e lavorativa del reddito zioni e delle dirigenze locali, dell’impegno e della
minimo a quelle di inclusione sociale e vita atti- professionalità degli operatori, di una positiva
va per i disabili, promuovendo sul territorio lo interazione con le popolazioni e le risorse locali
sviluppo di quelle reti partecipate e integrate
dell’insieme delle risorse, pubbliche e private,
Una riforma finanziariamente agibile.
presenti e disponibili, che rappresentano la con-
dizione e la sostanza del welfare comunitario. La riforma proposta costa 80 miliardi di euro,
La riflessione teorica e l’analisi sul campo ci comporta un costo aggiuntivo del 10% sulla
hanno portato a identificare alcuni fattori rego- spesa assistenziale del 2014, del 6% sulla spesa
lativi del sistema dei servizi e delle prestazioni e già impegnata per il 2017. Le risorse coinvolte
di governo della prese in carico dell’utenza che sono quelle già spese nell’anno 2014, 72 miliardi;
costituiscono condizioni per l’agibilità delle pro- aggiungendo ad esse quelle già impegnate per
poste sui territori. In relazione alla perseguibilità spese sociali per il 2017, si totalizzano 75 miliardi.
di una miglior equità distributiva risulta fonda- A questa somma aggiungiamo altri 4 miliardi che
mentale l’assunzione di regolazioni dell’accesso, abbiamo stimato necessari a finanziare nel loro
omogenee a livello d’ambito territoriale, basate insieme le nostre proposte di riforma di possibile
su criteri sia di valutazione della gravità del biso- prossima attuazione, che esponiamo nei capitoli
gno che della condizione socio-reddituale della 3 e 4 e sintetizziamo qui di seguito nel paragrafo 5.
persona. Ulteriore condizione è poi l’assunzione
Politiche sociali 5 Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2/2016
PSS1602comunque di tempi non brevi di attuazione, non
Tavola 2. Il finanziamento della riforma compiuta Gli effetti sociali della riforma
solo per le inerzie e resistenze, ma anche per i
Spesa nuova, proposta
tempi amministrativi e tecnici di definizione, di
confermata,
aggiornata La quota di famiglie in sviluppo dei servizi del territorio, di attivazione
milioni di € rispetto a 2014povertà assoluta passa da e implementazione, di graduazione nel tempo
Trasferimenti famiglia 19.904 7.2% a zero. È un risultato delle variazioni per contenere i possibili disagi.
potenziale, perché nella Per ricercare una maggiore agibilità sociale e
Nuovo Assegno per i minori 16.183 nuovo realtà nessuna misura rag- politica abbiamo elaborato e proponiamo qui di
Detrazione Irpef coniuge 3.086 confermato giunge il 100% dei poten- seguito proposte per prime tappe in direzione
Detrazioni Irpef per altri familiari ziali beneficiari e rimane della riforma prospettata. Esse riprendono l’im-
433 confermato
a carico comunque una quota di postazione e le misure della riforma compiuta
Assegno maternità means tested 202 confermato povertà residua. La pover- ora presentata, declinandole però in contenuti,
Trasferimenti povertà 21.800 tà relativa diminuisce in modalità e tempi attenti ai vincoli e alle resisten-
Reddito minimo 15.000 nuovo modo significativo per le ze che la realtà attuale presenta.
Clausola salvaguardia dei redditi famiglie con figli (da 26% a La maggiore differenza sta nel non conside-
delle famiglie dei primi 4 decili Isee 6.800 nuovo 23%), aumenta per le altre rare prioritariamente rispetto alle altre misure il
Trasferimenti invalidità 20.100
(da 18% a 21%). RMI e nel proporre una trattazione integrata fra
Rispetto all’attuale Assegno per le famiglie e ancora il RMI, in coe-
Dote di cura 15.500 nuovo distribuzione dei benefici, renza con il nostro approccio sistemico e anche
Pensione invalidità civile, compresi 4.600 nuovo l’insieme delle nuove eroga- per conseguire dei risparmi. Altre differenze le
>65 anni zioni monetarie molto più evidenziamo ora trattando le singole misure
Totale prestazioni monetarie 61.704 concentrato a favore delle L’Assegno per le famiglie presenta le medesi-
Spesa sanitaria, servizi e trasf. 18.053 famiglie con bassi valore me caratteristiche dell’Assegno ai minori previ-
monetari Comuni, altro Isee, a cui andrebbe il 33% sto nella Riforma compiuta (paragrafo 4) quanto
Spesa sanitaria 4.782 confermato della spesa assistenziale al target, alla struttura dell’assegno (costante per
Servizi e trasferimenti monetari totale rispetto all’attuale un dato nucleo familiare sino a 15.000 euro di
6.982 aggiornato 13%. Soprattutto il Reddi- Isee e poi decrescente secondo l’Isee per azze-
dei Comuni
to minimo è decisamente rarsi a 25.000 euro di Isee), alla modalità di cal-
Sviluppo dei servizi territoriali 6.289 confermato schiacciato sui primi decili colo dell’assegno per nuclei familiari con diverso
e nuovo
Totale Riforma compiuta 79.857 di Isee, come appunto si numero di minori. L ’unica differenza è costituita
Fonte: Elaborazione IRS. vuole assumendo come dall’importo dell’assegno che è di poco inferiore
obiettivo primario il con- in quanto si ritiene, nella fase iniziale, di mante-
trasto alla povertà assoluta. nere in vita gli assegni familiari che attualmente
Il numero delle famiglie che riceve alme- affluiscono a nuclei familiari costituiti da pen-
no un trasferimento scende da 16,8 di oggi a sionati (il cui costo è stimabile in circa 900 milio-
12,6 milioni, ovvero dal 65,4% delle famiglie al ni). La riforma proposta è articolata a parità di
49,2%. Aumenta nel primo decile di Isee, rimane risorse attualmente impegnate (18,7 miliardi di
sostanzialmente costante nel secondo, diminu- cui 14,3 per l’Assegno per le famiglie).
isce dal terzo in poi in modo crescente. Si evi- L’assegno per le famiglie garantisce una pre-
denzia quindi che uno degli obiettivi equitativi, stazione media, per l’insieme dei beneficiari,
quello di far convergere maggiori risorse verso pari a 2270 euro annui, del 51% più elevato della
le famiglie in condizioni economiche più deboli media delle prestazioni sostituite. Per un nucleo
viene conseguito, ma senza penalizzare, ma anzi di due coniugi con un minore con Isee vicino alla
accrescendo, gli interventi per altre tipologie di soglia minima l’assegno è pari a circa 1900 euro
bisogno, quali non autosufficienze, disabilità, annui. La platea dei beneficiari dell’assegno è di
famiglie con figli. 6,3 milioni di nuclei familiari contro i 10,7 milioni
la riforma assicura infatti con la Dote di cura di beneficiari dei trasferimenti sostituiti. Per le
un sostegno economico o di servizi alle persone famiglie vicine alla soglia di povertà tale assegno
con disabilità e non autosufficienza proporzio- coprirebbe circa il 53% del fabbisogno necessario
nale all’entità del loro fabbisogno assistenziale, a mantenere inalterato il tenore di vita di una
slegato da soglie reddituali; sostiene con proget- coppia a seguito della nascita di un figlio
ti personalizzati l’inserimento sociale di perso- Il reddito minimo di inserimento suffi-
ne fragili per povertà economica o per disabilità ciente per riportare al di sopra della soglia della
con progetti e percorsi personalizzati, assicu- povertà assoluta tutte le famiglie con reddito
rati dai sistemi di servizi sociali del territorio il monetario disponibile attualmente al di sotto
cui sviluppo è alimentato dal quasi raddoppio di questa soglia. Riteniamo che questo sia un
delle risorse attualmente ad essi destinate dai diritto da affermare come livello essenziale in
Comuni. tempi il più possibile ravvicinati e certi. A diffe-
renza che per la riforma compiuta esso non viene
perseguito con priorità sugli altri interventi, ma
5. La riforma sopra descritta rappresenta un
contestualmente ad essi. L’Isee quindi e il red-
obiettivo perseguibile in tempi adeguati. Per
dito non vengono calcolati al netto, ma al lordo
cominciare ad attuarla, presentiamo propo-
delle altre erogazioni assistenziali, che perman-
ste di riforma concrete e agibili per scelte
gono con una eccezione che chiariamo fra poco.
che potranno, alcune anzi dovranno, essere
Da qui la riduzione del costo, che si attesta sui
fatte nel 2016
9,3 miliardi di euro.
La riforma sopra descritta (paragrafo 4) rappre- Considerando tale intervento contestual-
senta un obiettivo perseguibile, che necessiterà mente alla riforma dell’assegno per i minori, in
Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2/2016 6 Politiche sociali
PSS1602coerenza con il nostro approccio sistemico, si pagnamento. Si tratta di una spesa aggiuntiva di
otterrebbe un risparmio di 1,3 miliardi ed il costo circa 500 milioni per ognuno dei quattro anni da
complessivo si abbasserebbe a 7,96 miliardi. noi previsti per la generalizzazione della misura.
Riceverebbero la misura 1,78 milioni di famiglie, Relativamente alla “Pensione unificata per
per il 90% concentrati nei primi due decili della l’invalidità”, conseguente alla revisione delle
distribuzione Isee, a cui spetterebbe un trasferi- attuali pensioni di invalidità, modulata per fasce
mento medio annuo di 4.462 euro. Ipotizzando, di Isee familiare e non più per reddito persona-
come verosimile, un take-up non del 100% ma le, non occorrono risorse aggiuntive dato che la
del 75%, il numero di famiglie beneficiarie scen- spesa totale è di 3,7 miliardi analoga a quella che
derebbe a 1.330.000 e il costo a quasi 6 miliardi. attualmente sostenuta per le pensioni di invali-
Per il finanziamento della misura occorrono dità, ai ciechi e sordomuti. In questa fase i benefi-
quindi risorse aggiuntive che per la gran parte ciari ai 65 anni perdono tale misura e beneficiano
saranno a carico del bilancio nazionale. Ritenia- dell’assegno sociale, come già oggi accade.
mo che la richiesta, anche da altri con forza avan- Anche per il budget di inclusione vale il rin-
zata, di ulteriori stanziamenti, per integrare il vio a quanto già esposto, sottolineando solo che
budget per la misura di contrasto alla povertà a la sua attivazione è urgente e richiede la prepa-
cominciare da quello previsto per il 2017 ma in razione e attivazione dei servizi per la sua intro-
misura sempre crescente negli anni successivi, duzione generalizzata.
vada sostenuta. L’esigenze dello sviluppo delle reti territo-
Ma a differenza di altri riteniamo che per riali dei servizi condiziona ovviamente anche la
conseguire in tempi ragionevoli il risultato di realizzabilità delle riforme di possibile prossi-
assicurare a tutte le famiglie un reddito per una ma attuazione proposte in questo paragrafo 5.
vita dignitosa, e quindi non inferiore al livello I contenuti e gli indirizzi in merito emersi nella
della povertà assoluta, e per avviare un processo ricerca li abbiamo esposti come componente
di riforma delle misure esistenti, occorra anche essenziale della riforma compiuta nel paragra-
assumere un approccio redistributivo. Proce- fo 4, cui rinviamo. La descrizione del lavoro di
diamo allora, come appena detto, per prima rilevazione sui territori e dei contenuti emersi
cosa recuperando le risorse che una contestuale che hanno ispirato e orientato le nostre proposte
introduzione del nuovo assegno per i minori, sono invece esposte nel successivo paragrafo 6.
maggiormente selettivo rispetto agli istituti I benefici sociali portati dai primi passi
vigenti, rende disponibili. Effettuiamo poi un di riforma sono evidenti, ma i costi sarebbe-
parziale recupero delle risorse attualmente ro sostenibili? Illustrando le diverse proposte
assorbite dai percettori di misure di contrasto abbiamo evidenziato i benefici per i diversi por-
alla povertà che, come già abbiamo evidenziato, tatori di bisogno destinatari degli interventi pre-
popolano i quattro decili più alti della distribu- visti per l’integrazione dei redditi sotto la soglia
zione dei redditi, assorbendo 4.6 miliardi, il 19% di povertà, il sostegno alle famiglie con figli in
delle erogazioni monetarie nazionali destinate condizioni economiche modeste, il sostegno
proprio ad integrare redditi insufficienti. Per (cash e care)rapportato all’intensità del bisogno
graduare l’impatto di tale intervento abbiamo assistenziale di invalidi e non autosufficienti, il
prospettato di portare a regime la riforma in sostegno economico alle famiglie degli invalidi
quattro anni, procedendo contemporaneamen- in condizioni economiche medie e basse, l’im-
te sia a integrare i redditi delle famiglie povere pegno sull’inserimento sociale dei disabili. Una
che a realizzare il prelievo di 2 miliardi dai bene- verifica sul miglioramento effettuata adottando
ficiari delle attuali misure dei decili Isee più ele- criteri di efficacia e equità degli interventi dareb-
vati, meno del 50% di quello che nel loro insie- be esito indubbiamente positivo, se la normati-
me ricevono. Le nuove risorse di fonte pubblica va di riforma e la gestione dei conseguenti pro-
ammontano allora a 4 miliardi, un miliardo da cessi attuativi risultasse coerente alle proposte
aggiungere alle attuali risorse ognuno dei 4 anni avanzate.
di realizzazione del RMI. In merito al finanziamento delle prime tap-
Come si è detto, il tema è oggi oggetto specifi- pe delle riforme, il costo complessivo delle rifor-
co di una ddl delega del Governo e anche alcune me proposte è di 79 miliardi. In particolare per lo
Regioni si sono già attivate sul tema. È quindi è sviluppo dei servizi sul territorio si potrà attin-
di stretta attualità discutere sull’impostazione gere, oltre agli incrementi previsti per il 2017, ad
e le caratteristiche imprescindibili della misura. un aggregato di risorse residuale di oltre 5 miliar-
Gli interventi per le persone con disabilità di, di esistenza certa ma non facilmente analiz-
e non autosufficienza esposti trattando della zabile nelle sue caratteristiche. Nel loro insieme,
riforma compiuta (paragrafo 4) sono per la gran compensando costi aggiuntivi e risparmi, si trat-
parte assunti come tali anche nelle proposte di ta di circa 4 miliardi in più rispetto alle risorse
riforma a più brevebv termine qui illustrate. Così impegnate per il 2017 da coprire con investimen-
è per la Dote di cura, nuova misura per le perso- ti di spesa pubblica nazionale. Dal 2017 al 2020
ne con disabilità e non autosufficienza di tutte 1 miliardo in più all’anno per le politiche sociali
le età coerente con le loro condizioni specifiche, ci pare una attesa sensata e concretamente agi-
per la quale rinviamo quindi a quanto esposto bile, anche perché incorpora salvaguardie per
nel precedente paragrafo. Aggiungiamo però che ridurre e dilazionare nel tempo impatti socia-
la spesa prevista per introdurre la Dote di cura li problematici. Si aggiunga che questo sforzo
ammonta secondo le nostre stime a 16,2 miliardi finanziario non si riproporrà necessariamente
di euro, ossia 2 miliardi di euro in più di quanto negli anni successivi, dato che la previsione di
è stato speso nel 2014 per l’indennità di accom- costo della nostra riforma compiuta si attesta
Politiche sociali 7 Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2/2016
PSS1602sugli 80 miliardi. L’impegno del successivo qua- questa ricerca tra i contesti potenzialmente più
driennio sarebbe tutto sull’innovazione e lo svi- attivi o attivabili nelle direzioni delle proposte
luppo, gestendo i necessari complessi processi nazionali di riforma.
che il primo quadriennio deve avere comunque La ricerca si è sviluppata attraverso una pri-
impostato e avviato. ma fase di stampo più quantitativo, con l’analisi
di dati di fonte normativa (documenti program-
matori, regolamenti sulle differenti prestazioni,
Seconda parte: Gli apprendimenti protocolli), amministrativa (con dati apposita-
mente raccolti su beneficiari, spesa e criteri di
dai contesti territoriali partecipanti accesso dei singoli servizi) e su stime ad hoc da
alla ricerca noi effettuate sui microdati dell’indagine IT-
SILC dell’ISTAT. La seconda fase è invece consi-
stita in momenti di approfondimento qualita-
1.Tappe e criteri del lavoro svolto con i
tivo attraverso interviste con gli operatori del
Comuni e gli ambiti territoriali partecipanti
territorio coinvolti nelle diverse aree di policy al
La seconda parte del rapporto di ricerca appro- fine di raccogliere informazioni sui percorsi di
fondisce le condizioni e le linee di sviluppo per presa in carico, valutazione sui casi, dotazione
l’attuabilità sui territori delle proposte di rifor- professionale e organizzativa, e integrazione
ma presentate nella prima parte del lavoro, in con i soggetti territoriali a vario titolo coinvolti
relazione alle diverse aree di policy indagate. nell’erogazione dei servizi. Sono stati inoltre rea-
Abbiamo rilevato il posizionamento dei servizi lizzati laboratori congiunti, con il coinvolgimen-
coinvolti rispetto ai nostri criteri guida di equi- to di tutti i territori, per la condivisione dell’im-
tà, efficacia ed efficienza, al fine di raccogliere postazione del lavoro di analisi, il confronto sui
ulteriori elementi sulle condizioni indispensabi- risultati via via prodotti e lo scambio di pratiche.
li per la perseguibilità delle proposte di riforma I capitoli 6, 7 e 8 della ricerca offrono una let-
e sugli spazi di potenziamento attivabili, for- tura trasversale, per singola area di policy, delle
nendo ai territori stessi dei benchmark con cui principali risultanze emerse dagli approfondi-
misurarsi e su cui investire. menti territoriali in relazione ai criteri guida
L’equità distributiva è stata indagata rispet- dell’equità, efficacia ed efficienza, illustrando
to alle modalità regolative dei servizi assunte a per ciascuno l’attuale livello, gli spazi di miglio-
livello locale e rispetto all’adozione della com- ramento esistenti ed auspicabili e, in chiusura,
partecipazione al costo da parte dell’utenza; l’ef- alcune riflessioni in ordine alla sostenibilità del-
ficacia è stata declinata in termini di copertura la specifica proposta di riforma (Reddito mini-
del bisogno, di integrazione tra cash and care, di mo, Dote di cura, Budget di inclusione).2
personalizzazione degli interventi e di presa in Presentiamo qui alcune riflessioni generali
carico integrata; infine l’efficienza ha riguardato che emergono dalle analisi specifiche, per offri-
la sfera più professionale ed organizzativa, con re un quadro di sintesi circa la praticabilità della
riferimento alla dotazione di organico, alla col- riforma nel suo complesso.
laborazione con altri servizi e attori territoriali, Il dato di fatto è che il welfare territoriale,
alla presenza di sistemi informativi integrati. entro questo sistema nazionale, è relegato in una
Per ciascuna delle suddette dimensioni abbia- posizione e funzione marginale e presenta quin-
mo analizzato lo stato attuale dei territori, non- di una condizione di sofferenza generalizzata.
ché le direzioni di sviluppo auspicabili, eviden-
ziando pratiche ed esperienze significative già
2. Situazione e prospettive in tema di equità
vicine alle logiche della nostra riforma, seppur
distributiva
necessariamente differenti da territorio a terri-
torio anche in considerazione dei diversi sistemi In relazione all’equità distributiva l’appro-
di welfare regionale coinvolti. fondimento mette in evidenza come il grado
I contesti territoriali coinvolti sono com- di penetrazione delle prestazioni e dei servizi
plessivamente 7, distribuiti tra 4 Regioni (Lom- istituzionali (ovvero la quota di utenza servita
bardia, Liguria, Piemonte ed Emilia-Romagna) e sulla popolazione residente) sia ovunque mol-
con conformazioni differenti: 4 sono ambiti sovra to limitato, talvolta addirittura in calo a causa
comunali (Crema, Garbagnate, Merate e Cuneo) e della contrazione della spesa, e comunque ten-
3 sono territori monocomunali (Torino, Parma e La denzialmente inadeguato a rispondere ad una
Spezia). Alcuni di essi hanno connotazioni cit- domanda crescente (si pensi solo all’invecchia-
tadine altri sono territori compositi che vedono mento e impoverimento della popolazione). In
al proprio interno realtà quasi-montane, altri tutti i contesti è evidenziata la presenza di un
ancora frammentati in Comuni dimensional- parte, anche consistente, di domanda inevasa.
mente molto contenuti. Per i contesti lombar- Raramente si tratta di una domanda intercetta-
di sono state approfondite 3 policy (povertà, ta ma non soddisfatta, le liste d’attesa risultano
disabilità, non autosufficienza), per il Comune infatti molto limitate. Più spesso riguarda parte
di Parma e l’Ambito del Cuneese l’affondo ha di popolazione che non si esprime – anziani non
riguardato il sistema dei servizi relativi a disabi- autosufficienti “rassegnati” – o che non si avvici-
lità e non autosufficienza, mentre per La Spezia na alle istituzioni – nuove povertà – o ancora che
e Torino si è approfondita l’area del contrasto “si perde” in alcuni delicati momenti di passag-
alla povertà. La scelta dei suddetti territori è gio tra diversi “sistemi”, quali ad esempio certi
stata direttamente condivisa con le Fondazioni passaggi di età per le persone con disabilità.
che hanno sostenuto con contributi finanziari Il livello di variabilità nelle regole di acces-
Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2/2016 8 Politiche sociali
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