CONVEGNO SISP MILANO 15-17/09/2016 - Autonomie prive (o quasi) d'autonomia: la situazione politica e finanziaria dei
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CONVEGNO SISP • MILANO 15-17/09/2016
Autonomie prive (o quasi) d’autonomia: la situazione politica e finanziaria dei
comuni tedeschi e i loro rapporti con Bund e Länder1
di Alexander Grasse e Jan Labitzke
Sommario: 1. Introduzione. - 2. Democrazia e autonomia locale: il quadro teorico. - 3. Il
contesto: le autonomie locali nel sistema multi-livello tedesco. - 4. La situazione finanziaria dei
comuni: autonomia amministrativa senza sostanza? - 4.1 Il problema del disavanzo e dei
debiti. - 4.2 Gli effetti del ‘freno all’indebitamento’. - 4.3 Spese crescenti per la politica sociale.
- 4.4 Il problema degli investimenti insufficienti. - 5. Un caso emblematico: il Land Hessen. - 6.
Autonomia, democrazia (partecipativa) e sviluppi finanziari: conclusioni.
1. Introduzione
In Germania da anni è in corso un intenso dibattito sull’autonomia regionale e locale2, che ha
generato uno spostamento o meglio un rispostamento di competenze decisionali ai livelli
politici inferiori. Tale (ri)distribuzione da una parte dovrebbe contribuire a un incremento della
democrazia e quindi a una migliore ‘legittimazione-input’ delle decisioni politiche, dall’altra a
rendere più efficiente e quindi più economico l’espletamento dei compiti dello Stato, evitando
sovrapposizioni di istituzioni, compiti, ecc. Questo dibattito ha portato a due riforme del
federalismo:
la prima riforma (Föderalismusreform I), entrata in vigore nel 2006, aveva lo scopo di condurre
a una più chiara divisione delle competenze tra Bund e Länder. I suoi risultati, però, possono
essere considerati poco soddisfacenti o almeno ambigui. In linea di principio l’accordo tra Bund
e Länder prevedeva più autonomia per i Länder in termini di legislazione regionale e, in
cambio, minor potere co-decisionale dei Länder nel Bundesrat, ossia a livello federale, per
districare i livelli di governo e per ridurre l’eventualità che le riforme s’inceppassero per
contrasti tra partiti di governo e opposizione a livello nazionale.
In seguito, nel 2009, con una seconda riforma (Föderalismusreform II) si è cercato di cambiare
profondamente anche il sistema finanziario di Bund e Länder – cosa che poi non è avvenuta,
perché la riforma è coincisa con la crisi economica preceduta dalla crisi finanziaria, ossia
bancaria, avvenuta nel 2007 e 2008. La riforma del sistema finanziario si è essenzialmente
limitata all’introduzione della clausola del ‘freno all’indebitamento’ (Schuldenbremse),
1
Il paper fu già pubblicato in: Le Regioni (Bologna, il Mulino) No. 5-6/2015, S.1031-1075.
2
In lingua italiana vedi, tra gli altri, A. GRASSE, Il sistema federale tedesco tra continuità e nuove dinamiche,
Bologna, CLUEB, 2001; per un quadro complessivo del funzionamento del federalismo in Germania si rinvia ad
A. GRASSE, Federalism in Germany, in R. SEIDELMANN (a cura di), The New Germany: History, Economy,
Policies, Baden-Baden, Nomos, 239-268.
1decisione di ampia portata, perché comporta che i margini di azione politico-finanziaria di
Bund, Länder e comuni, attualmente scarsi, si assottiglino ulteriormente. 3 Dal 2020 ai Länder
è vietata in linea di principio un’accensione di credito. Solo in “situazioni di necessità” come
catastrofi naturali o crisi economiche drammatiche, sono possibili nuovi indebitamenti e
comunque soltanto qualora i Länder elaborino nello stesso momento dei piani di rimborso (art.
109, comma 3 Legge Fondamentale). Ne consegue che, al contrario delle intenzioni della
riforma del 2006, i Länder, che in linea generale non hanno poteri discrezionali significativi per
aumentare autonomamente le loro entrate (la legislazione delle imposte principali spetta a
Bundestag e Bundesrat insieme), in termini finanziari sono meno autonomi che mai.
In seguito all’ambita riforma delle relazioni finanziarie tra Bund e Länder, avrebbero dovuto
essere profondamente riformate anche le relazioni finanziarie tra Bund e Länder da una parte e
i comuni dall’altra (intendendo comune come termine generale per città, comuni e circondari).
A tal fine il governo federale aveva incaricato una commissione di elaborare una riforma per il
finanziamento dei comuni. Le proposte di questa commissione hanno tuttavia incontrato forti
riserve, tanto che tuttora non esiste una proposta di riforma che possa essere approvata.
Intanto i deficit esistenti nella dotazione finanziaria comunale sono divenuti palesi, come si
vedrà in seguito. I comuni sono fortemente indebitati e molti continuano ad accumulare debiti
poiché le loro entrate non coprono le loro uscite inevitabili. A questo riguardo si possono
osservare notevoli disparità tra i comuni nei diversi Länder nonché tra i comuni di uno stesso
Land, disparità che minano l’obbligo costituzionale della realizzazione di “condizioni di vita
equivalenti” in tutta la Germania (art. 72, Legge Fondamentale). La maggior parte delle entrate
comunali, così come delle uscite, è definita da disposizioni di legge del Bund e dei Länder, in
modo tale che esse non sono sotto il controllo dei comuni. Inoltre le entrate tributarie che
spettano ai comuni dipendono in gran parte dalla congiuntura economica.
Se da un lato è innegabile che la situazione precaria dei bilanci dei comuni influenza
direttamente il campo d’azione e quindi di fatto anche l’autonomia di città, comuni e circondari,
dall’altro l’autonomia decisionale resta comunque un importante presupposto per la democrazia
locale, come illustreremo in seguito. Se la situazione finanziaria dei comuni non verrà
migliorata e stabilizzata in tempi brevi, non si raggiungeranno quegli obiettivi e quelle speranze
di un miglioramento qualitativo della democrazia e della partecipazione che sono collegati al
dibattito sul rafforzamento delle autonomie, come vedremo nel corso della nostra analisi.
3
In questo contesto vedi anche A. GRASSE, Sviluppi e tendenze del federalismo in Germania: differenza territoriale
e perequazione finanziaria, in Istituzioni del Federalismo, n. 4, 2012, 789-828 nonché A. GRASSE, Federalismo
competitivo e disparità regionali: il caso della Germania, in Foedus: Culture, Economie e Territori, n. 34, 2012,
79-104.
22. Democrazia e autonomia locale: il quadro teorico
Il livello della politica locale con i suoi comuni, città e circondari in Germania è generalmente
considerato come la “culla” e la “scuola della democrazia”4 vale a dire, sia come il punto di
partenza della democrazia sia come il luogo in cui si “fa esercizio” di comportamento
democratico. Pur sembrando un po’ “romanticizzante”, questa non è una visione solo tedesca.
Negli Stati Uniti, ad esempio, la classica considerazione del comune è quella di luogo della
grass-roots democracy5:
“Questo pensiero è presente con variazioni nella letteratura a partire dalla metà del XIX
secolo: la politica locale è un’istanza fondamentale di socializzazione con comportamenti
e atteggiamenti democratici, una fonte per il rafforzamento del senso comunitario e per la
lotta ai ‘malumori politici’”. 6
Come riassume Lawrence Pratchett7, l’attuale teoria della democrazia offre un insieme di
motivazioni a sostegno dell’importanza della democrazia locale: essa provvede alla ripartizione
del potere politico, favorisce politiche differenziate e molteplici, le sue decisioni possono tenere
conto di condizioni, esigenze e desideri locali; ha inoltre lo scopo di facilitare la partecipazione
politica dei cittadini e di coinvolgerli in essa. Queste possibilità di partecipazione devono anche
contribuire a un rafforzamento delle basi democratiche dell’intero sistema politico:
„[W]ithout some form of local democracy, the opportunities for developing democratic
values and skills that can be used at broader institutional levels would be severely limited.
Consequently, local democracy provides the foundation for strong national democratic
institutions and practices. […] The role of local democracy, therefore, is more than simply
that of local selfgovernment. Local democracy, in both its representative and participatory
forms, is also an essential feature of a broader democratic polity.“8
Ma qual è allora il rapporto tra autonomia locale e democrazia locale? Come nota criticamente
Pratchett, i due concetti vengono utilizzati a volte come sinonimi e persino in studi scientifici
spesso non si distingue chiaramente tra di essi. I concetti però non sono identici: infatti la
dimensione dell’autonomia locale non influisce automaticamente sulla qualità democratica dei
procedimenti decisionali nella politica comunale e, viceversa, la qualità della democrazia locale
ovviamente non influenza automaticamente lo spazio d’azione comunale.9
Che democrazia locale e autonomia locale effettivamente non siano sempre andate a braccetto,
lo dimostra anche l’evoluzione storica della politica comunale in Germania: la riforma delle
città del 1806 in Prussia viene vista infatti come il punto di partenza dell’autonomia
4
S. SCHIEREN, Einleitung, in S. SCHIEREN (a cura di), Kommunalpolitik. Probleme und Potentiale der „Wiege
der Demokratie“, Schwalbach/Ts., Wochenschau-Verlag, 2010, 5-7
5
Il più noto capolavoro in questo senso è sicuramente quello di ALEXIS DE TOCQUEVILLE: De la démocratie en
Amérique (1835/1840).
6
A. VETTER, Lokale Politik als Rettungsanker der Demokratie?, in Aus Politik und Zeitgeschichte, n. 7-8, 2011,
26; tutte le citazioni tedesche sono state tradotte in italiano da chi scrive.
7
L. PRATCHETT, Local Autonomy, Local Democracy and the ‘New Localism’, in Political Studies, vol. 52, n. 2,
2004, 359 ss.
8
L. PRATCHETT, op. cit., 361.
9
L. PRATCHETT, op. cit., 358.
3amministrativa comunale moderna.10 La necessità di riformare l’amministrazione statale, anche
a livello comunale, era diventata palese con la sconfitta della Prussia ad opera di Napoleone.
Uno dei motivi principali del rafforzamento dell’autonomia amministrativa comunale era la
speranza di non dovere più essere così vincolati alle sovvenzioni statali. In fondo la Prussia
doveva saldare debiti onerosi in seguito alla sconfitta in guerra. Certamente le riforme all’inizio
si ispiravano alle idee dell’Illuminismo, della Rivoluzione Francese e all’ideale inglese
dell’autogoverno, perseguendo l’obiettivo di dare agli abitanti delle città (maggiore) libertà e
autodeterminazione. Ciononostante, esse erano state concepite sin dall’inizio in modo da evitare
rivoluzioni democratiche a livello superiore, non dovendo assolutamente mettere in dubbio la
monarchia. Inoltre, dopo la Restaurazione e il fallimento della rivoluzione democratica nei
Länder tedeschi nel 1848/49, l’autonomia amministrativa democratica fu più volte ridotta e fu
ripristinato il controllo statale sui comuni.11 In origine, quindi, l’autonomia amministrativa
comunale non era particolarmente finalizzata a incentivare la partecipazione e tantomeno la
democrazia, ma mirava piuttosto ad assicurare un’amministrazione possibilmente apolitica, ma
efficiente, sgravando lo Stato (anche finanziariamente)12:
“Né la sovranità popolare né la separazione dei poteri, l’autonomia, per non parlare della
democrazia, appartengono alla tradizione tedesca dell’autonomia amministrativa.”13
Questo però naturalmente non significa che anche in Germania le speranze di
democratizzazione non andassero di pari passo con il rafforzamento del livello locale. Già dopo
la Seconda Guerra Mondiale, gli Alleati volevano assicurare nella Germania occidentale un
decentramento del potere statale per mezzo di comuni forti, mentre i tedeschi stessi vedevano
l’autonomia amministrativa comunale (abolita dai nazionalsocialisti) come “una tradizione
storica di libertà da valutare positivamente” da riportare in vita dopo la dittatura nazista.14 Ed
anche dopo il 1968 e con il sorgere dei movimenti sociali, il rafforzamento del livello locale
doveva far sì che si sviluppasse un “rinnovamento della politica dal basso”15.
Pur apparendo esagerato e poco realistico aspettarsi così euforicamente che una rivalutazione
di città e comuni possa risolvere i problemi e i deficit relativi all’effettività, all’efficienza, alla
trasparenza e alla legittimazione di Stato e politica di cui tutti si lamentano 16, il valore della
democrazia locale per la democraticità della società rimane indiscusso.
10
A. VON SALDERN, Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland, in R. ROTH/H. WOLLMANN (a
cura di), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Bonn, Bundeszentrale für politische Bildung,
1993, 2.
11
VON SALDERN, op. cit., 2 ss.
12
H. NAßMACHER, K.-H. NAßMACHER, Kommunalpolitik in Deutschland, Wiesbaden, VS-Verlag, 2007 (2°
edizione), 34 e 43; J. UELTZHÖFFER, Die kommunale Machtelite und der politische Willensbildungsprozeß in der
Gemeinde, in H.-G. WEHLING, Kommunalpolitik, Hamburg, Hoffmann & Campe, 1975, 95.
13
NAßMACHER, NAßMACHER, op. cit., 30.
14
VON SALDERN, op. cit., 3 s.
15
J.J. HESSE, Erneuerung der Politik „von unten“? Stadtpolitik und kommunale Selbstverwaltung im Umbruch, in
J.J. HESSE (a cura di), Erneuerung der Politik „von unten“? Stadtpolitik und kommunale Selbstverwaltung im
Umbruch, Opladen, Westdeutscher Verlag 1986, 11-25.
16
Cfr. J.J. HESSE, op. cit. (già nel lontano 1986!), 24 nonché A. VETTER, op. cit., 24.
4La politica locale non ha solo i vantaggi di una maggiore “vicinanza ai problemi, orientamento
verso i destinatari delle politiche e adeguatezza sia regionale sia settoriale”17, ma è anche il
campo dell’organizzazione di base dei partiti politici; inoltre, essa dà la possibilità di fare
esperienze politiche svolgendo una funzione di reclutamento del personale politico a livelli più
alti e, non da ultimo, è un laboratorio per politiche innovative e forme di partecipazione.18
Come già menzionato, la democrazia locale e l’autonomia locale non sono identiche.
L’autonomia può essere esercitata sicuramente anche in modo non democratico. Viceversa, e
questo è il nocciolo dell’argomentazione illustrata in questo saggio, i processi decisionali
democratici senza spazi decisionali autonomi sono vacui e in fin dei conti senza senso:
„If democracy is to thrive within localities, it requires autonomy not only as freedom from
higher authorities, but also as freedom to undertake particular initiatives and for
communities to be able to reflect or express their own political identity.“ 19
L’autonomia finanziaria dei comuni è vista qui come una chiave per l’autonomia locale stessa20,
perché “[…] political and organisational autonomy is meaningless without the resources to
realise the benefits of such autonomy” 21.
Procediamo dunque ad analizzare come funziona al momento l’autonomia politica e finanziaria
dei comuni tedeschi.
3. Il contesto: le autonomie locali nel sistema multi-livello tedesco
In Germania l’autonomia amministrativa locale è garantita dall’art. 28, comma 2 della Legge
Fondamentale. In questa disposizione costituzionale è definita anche la “autoresponsabilità
finanziaria” dei comuni che implica il diritto dei comuni a una dotazione finanziaria adeguata
ai loro compiti. Non si tratta solo di rendere possibile la realizzazione dei compiti obbligatori
definiti per legge da Bund e Land, ma anche di un minimo di compiti volontari per i quali
possono decidere i comuni stessi; proprio quest’ultimo punto, come si mostrerà, diventa però
sempre più difficile. Peraltro nell’ambito delle disposizioni generali, la Legge Fondamentale
prevede in maniera vincolante che nei comuni vi sia una rappresentanza popolare eletta (art. 28,
comma 1). Oltre a questa disposizione, però, se ne trovano solo poche nella Legge
Fondamentale con diretto riferimento ai comuni, poiché la disciplina degli ordinamenti che
regolano l’assetto, il funzionamento e i compiti dei comuni è di competenza dei Länder. Ciò
significa che l’organizzazione del livello comunale è diversa a seconda del Land, quindi
esistono 16 diversi ordinamenti comunali, con l’ulteriore particolarità che Berlino, Brema e
Amburgo sono allo stesso tempo una città e un Land.
17
J.J. HESSE, op. cit., 24.
18
Cfr. J. LABITZKE, D. EIßEL, Local Government and Governance in Germany, in C.-P. CHU et al. (a cura di),
Local Governance in the Global Context. Theory and Practice, Berlin, LIT Verlag, 2010, 122 ss.
19
PRATCHETT, op. cit., 372.
20
PRATCHETT, op. cit., 365.
21
PRATCHETT, op. cit., 364.
5La posizione dei comuni nel sistema multi-livello tedesco viene valutata in vario modo:
fondamentalmente ci si chiede se la Repubblica Federale Tedesca abbia una struttura statale su
tre livelli (Bund, Länder e comuni) oppure se esistano solo due livelli statali con Bund e Länder
e i comuni siano parte integrante dei Länder.22 Le ragioni di questa controversia risiedono
essenzialmente nel “guazzabuglio del diritto vigente”23, in cui si possono trovare argomenti a
favore e contro entrambe le posizioni.
Come illustrano Hiltrud e Karl-Heinz Naßmacher24, alcuni politologi argomentano che i
comuni sono enti autonomi e garantiti dalla costituzione. I sostenitori di questa posizione, come
ad esempio riassume Wollmann25, si rifanno al diritto dei comuni garantito dalla costituzione
di regolare da soli i propri affari locali. Questo dà loro chiare competenze che li distinguono da
Bund e Länder. Inoltre i comuni hanno proprie competenze normative e dispongono anche di
organi legislativi eletti e legittimati dal popolo. Secondo questa interpretazione i comuni sono
“simili nelle funzioni e pari”26 al Bund e ai Länder.
A questa si contrappone un’interpretazione giuridica che contesta l’idea di una struttura statale
a tre livelli.27 I sostenitori di quest‘approccio si riferiscono al fatto che la Legge Fondamentale
agli art. 30, 72 e 74 conferisce al Bund alcune competenze legislative, mentre lascia tutte le
altre ai Länder.28 Per quanto riguarda la ripartizione delle competenze legislative, i comuni non
vengono menzionati. Da questo punto di vista, i comuni a livello amministrativo sono parte del
potere esecutivo dei Länder, il potere statale da loro esercitato deriva soltanto dai Länder.29
Anche la Corte Costituzionale Federale si è basata su questo punto di vista nella sua sentenza
in cui definisce i comuni parte costituente dei Länder30, non riconosce ai Parlamenti comunali
una “funzione legislativa in senso proprio”31 e ritiene la normazione dei comuni esercizio di
attività amministrativa32.
Queste diverse interpretazioni si capiscono meglio se si osserva più da vicino la divisione delle
competenze nel sistema multi-livello tedesco.
È noto che il federalismo tedesco non è organizzato secondo il sistema dualistico, nel senso che
non esiste una netta delimitazione delle competenze tra i livelli né ogni livello esegue le proprie
leggi servendosi delle proprie strutture amministrative. Il modello tedesco è piuttosto un
22
Vedi J. LABITZKE, D. EIßEL, op. cit.
23
H. WOLLMANN, Kommunalvertretungen: Verwaltungsorgane oder Parlamente? in H. WOLLMANN, R. ROTH (a
cura di), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Opladen, Leske + Budrich, 1999, 61.
24
Cfr. H. NAßMACHER, K.-H. NAßMACHER, op. cit., 19 s.
25
Vedi H. WOLLMANN, op. cit., 60 ss.
26
H. WOLLMANN, op. cit., 61.
27
Cfr. H. NAßMACHER, K.-H. NAßMACHER, op. cit., 19.
28
Cfr. J. DIECKMANN, Die Städte im Bundesstaat, in H. WOLLMANN, R. ROTH (a cura di), Kommunalpolitik.
Politisches Handeln in den Gemeinden, Opladen, Leske + Budrich, 1999, 292.
29
Cfr. H. WOLLMANN, op. cit., 59 s.
30
Cfr. sentenza della corte costituzionale federale della Germania, BVERFG 39, 96.
31
Cfr. sentenza della corte costituzionale federale della Germania, BVERFG 6, 104.
32
Cfr. sentenza della corte costituzionale federale della Germania, BVERFG 32, 346 (361); vedi anche H.
WOLLMANN, op. cit., nota a piè n. 54.
6modello cooperativo, un federalismo congiunto o anche un federalismo amministrativo in cui
predomina una differenziazione funzionale: mentre il livello del Bund domina la legislazione,
esso non ha quasi strutture amministrative proprie, anzi, per implementare le leggi deve servirsi
delle amministrazioni dei Länder.33 Tuttavia i Länder a loro volta si servono delle strutture
comunali in molte occasioni, cosicché gran parte della legislazione viene eseguita a livello
locale:
„In sum, the multifunctional scope of responsibilities of local government in Germany’s
intergovernmental setting is comparatively broad. For instance, about 80 percent of all
implementation-related legal provisions (stemming federal, Land and EU legislation) are
applied and carried out by local authorities. About three quarters of the entire public capital
investment expenditures (except defence) are handled by local authorities.“34
Oltre a questi compiti assegnati che i comuni svolgono sotto stretto controllo di merito e
normativo dei Länder, essi hanno un ambito amministrativo autonomo in cui assumono e
attuano le proprie decisioni, sottostando soltanto a un controllo generale (controllo di
legittimità) che riguarda il rispetto del quadro giuridico del Land, del Bund e dell’UE.35 In
questo modo l’amministrazione statale e quella comunale in Germania (diversamente da quanto
succede in Svezia o in Gran Bretagna) non sono separate. Si tratta piuttosto di un “administative
integrated model” in cui “i comuni eseguono le leggi statali (sotto il controllo statale) e
prendono e attuano decisioni proprie comunali”.36 Che i comuni eseguano gran parte delle leggi
in Germania, lo dimostra anche la quantità di personale ai diversi livelli. Mentre il Bund ha solo
pochi funzionari, il maggior numero di dipendenti pubblici si concentra nei Länder e nei comuni
(vedi fig. 1).
Fig. 1 – Impiegati in base al livello politico-amministrativo (in migliaia)
Bund:
457,2
Comuni:
1242,0
Länder*:
2105,8
* Per quanto riguarda i dipendenti dei Länder, bisogna sottolineare che anche i poliziotti (a eccezione della polizia
federale), gli insegnanti delle scuole pubbliche e i dipendenti delle università statali vengono annoverati tra i loro
dipendenti.
Fonte: STATISTISCHES BUNDESAMT, Personal des öffentlichen Dienstes - Fachserie 14 Reihe 6 – 2014.
33
Cfr. H. LAUFER, U. MÜNCH, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden, VS Verlag
2006, 135.
34
N. KERSTING et al., Local Governance Reform in Global Perspective, Wiesbaden, VS Verlag, 2009, 49.
35
Cfr. KERSTING et al., op. cit., 48.
36
W. RUDZIO, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden, Springer VS, 2014, 355.
7Tuttavia all’interno di tali compiti amministrativi autonomi bisogna ancora differenziare tra (i)
compiti obbligatori con direttive (i comuni devono eseguire questi compiti nel modo prescritto),
(ii) compiti obbligatori senza direttive (i comuni devono in ogni caso eseguire questi compiti,
ma possono decidere come) e (iii) compiti volontari. Solo per questi ultimi i comuni possono
decidere autonomamente se e, in caso positivo, in che modo eseguire questi compiti, a
condizione che dispongano dei fondi necessari per il loro finanziamento. Nella seguente tabella
(vedi tab. 1) si trova una panoramica dei diversi compiti.
Tab. 1 – Potestà regolamentare dei comuni
Affari amministrativi autonomi Compiti assegnati (controllo di
(mero controllo di legittimità) legittimità e di adeguatezza)
Compiti obbligatori Compiti obbligatori Compiti volontari Esecuzione di leggi del Bund e
con direttive senza direttive del Land come per esempio:
Sorveglianza Strade comunali Teatri Leggi elettorali
edilizia Piani regolatori Musei Atti di stato civile (anagrafe)
Scuole edilizi Piscine Leggi per i vigili del fuoco
elementari Edifici scolastici Impianti sportivi Assistenza sociale federale,
Tutela del ecc. Imprese di leggi sull’assistenza
paesaggio trasporti pubblici giovanile, leggi sul sussidio-
naturale Incentivazione casa
Protezione dell’economia Diritto della tutela del
antincendio Centri giovanili paesaggio naturale,
Smaltimento dei legislazione alimentare
rifiuti Legge per la prevenzione
delle epidemie, legge scarico
sulle emissioni inquinanti
Fonte: Grafico proprio secondo W. RUDZIO op. cit., 358 nonché G. SCHMIDT-EICHSTAEDT, Autonomie und
Regelung von oben, in H. WOLLMANN, R. ROTH (a cura di), Kommunalpolitik, Bonn, Bundeszentrale für
politische Bildung, 1998 (2° edizione), 326 ss.
Anche per quanto riguarda i compiti volontari, però, i comuni sottostanno alle disposizioni degli
statuti comunali dei Länder e alle leggi generali come al diritto di concorrenza europeo o al
diritto economico comunale dei Länder che regola l’attività economica dei comuni. Tutta
questa legislazione ai livelli superiori è stata promulgata senza una partecipazione dei comuni,
che vada al di là di una mera consultazione. Inoltre, i bilanci dei comuni sono soggetti alla
vigilanza da parte delle amministrazioni dei Länder che controllano se essi siano conformi alle
normative di bilancio dei Länder. Qualora le uscite dei comuni superino le entrate, l’ispettorato
del Land può rifiutare l’approvazione del bilancio di previsione o imporre delle misure per
ridurre il deficit.
Lo spazio d’azione dei comuni non è però determinato dai livelli superiori solo per quanto
riguarda le loro competenze; lo stesso vale infatti anche per la maggior parte delle entrate
comunali: in base alle norme costituzionali sopra citate, il Bund deve assicurare
qualitativamente il diritto dei comuni di dotarsi di entrate tributarie e la possibilità di tassazione.
8Quantitativamente sono i Länder a dover garantire la dotazione finanziaria dei comuni per
mezzo della perequazione finanziaria (inter-)comunale e della compensazione di spese di certi
comuni nel caso di sovraccarico relativo a singoli compiti.37 Complessivamente, però, i Länder
hanno la responsabilità costituzionale finale nel campo della dotazione finanziaria
proporzionata ai compiti dei loro comuni. Sono i Länder e il Bund che decidono quali tasse i
comuni possono riscuotere autonomamente, a quali altri tipi di tasse partecipano e quali
allocazioni ricevono dai livelli superiori. Così l’art. 106, commi 5 e 5a, della Legge
Fondamentale assegna ai comuni un’aliquota sul gettito dell’imposta sul reddito e di quella sul
valore aggiunto (IVA) che riceve dai Länder. Al momento arrivano ai comuni il 15% del gettito
dall’imposta sul reddito e il 2,2% del gettito dall’IVA. Il comma 6 dello stesso articolo
garantisce ai comuni il diritto al gettito dell’imposta fondiaria e di quella su industrie e
commerci così come delle imposte di consumo. I comuni sono così autorizzati a fissare
autonomamente (entro i limiti giuridici) le aliquote per l’imposta fondiaria e su industrie e
commerci. Inoltre la Legge Fondamentale (art. 106, comma 7) prevede che i Länder cedano
una parte delle proprie entrate tributarie ai comuni secondo la regolamentazione propria dei
singoli Länder. Ai comuni spettano ulteriori entrate dalle tasse comunali e dai bolli o ricevono
dotazioni dai livelli superiori, il 43% dei quali però è vincolato a scopi specifici.38 Infine, i
Länder dispongono internamente di sistemi di perequazione finanziaria tra comuni con poche
entrate e comuni con molte entrate.
Tab. 2 – Entrate del bilancio amministrativo dei comuni nel 2014 (bilancio fondamentale;
escluse città-Stato)
in mld euro %
Entrate da tasse 79,5 41,8
di cui: imposta su industrie e commerci 33,1
aliquota imposta sul reddito 30,2
aliquota IVA 3,7
tasse fondiarie 11,3
Dotazioni dei Länder 68,1 35,8
di cui: con vincoli di destinazione 26,1
dotazioni senza vincoli di destinazione 42,1
Bolli 17,5 9,2
Altre entrate (p. es. canoni di concessione) 25,0 13,2
Totale 190,0 100
Fonte: BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen
2005 bis 2014, 2015.39
37
Cfr. H.-G. HENNEKE, Anforderungen an die Reform der föderalen Finanzbeziehungen ab 2020 aus kommunaler
Sicht, in EUROPÄISCHES ZENTRUM FÜR FÖDERALISMUSFORSCHUNG TÜBINGEN (a cura di), Jahrbuch des
Föderalismus 2014, Baden-Baden, Nomos, 2015, 238-254.
38
S. ANTON, D. DIEMERT, Kommunalfinanzen im freien Fall? Gemeindefinanzbericht 2009, in Der Städtetag, n.
5, 2009, Neuwied, 50; W. RUDZIO, op. cit., 362.
39
http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederal
e_Finanzbeziehungen/Kommunalfinanzen/Eckdaten-2005-2014.pdf?__blob=publicationFile&v=1
9In una visione generale sulla posizione dei comuni nel sistema multi-livello tedesco,
osservando, come illustrato, la loro dipendenza dalle decisioni prese ad altri livelli e a cui non
partecipano, si può arrivare ad un risultato deludente:
“Nonostante vengano vantati volentieri come scuola della democrazia, nella struttura
statale tedesca i comuni e i circondari si ritrovano solo nella posizione di fanalini di coda
dei Länder. Non hanno voce in capitolo nella legislazione statale, e sono i Parlamenti dei
Länder a disciplinare gli ordinamenti comunali e a stabilire i loro territori. Bund e Länder
decidono solo tra di loro quali aliquote delle imposte congiunte di Bund, Länder e comuni
spettano ai comuni. Di conseguenza la Repubblica Federale Tedesca conosce dal punto di
vista politico tre livelli, ognuno con le proprie rappresentanze popolari, ma dal punto di
vista del diritto pubblico solo una struttura a due livelli formata da Bund e Länder.”40
4. La situazione finanziaria dei comuni: autonomia amministrativa senza sostanza?
Come detto sopra, una dotazione finanziaria sufficiente è la condizione necessaria di
un’autonomia amministrativa che funzioni. Tuttavia, la situazione finanziaria di molti comuni
tedeschi è tutt’altro che solida, come di seguito verrà mostrato dettagliatamente.
4.1 Il problema del disavanzo e dei debiti
Tutti i livelli statali in Germania hanno accumulato negli scorsi anni e decenni un notevole
onere dei debiti (vedi tab. 3). In questo contesto la situazione finanziaria dei Länder è
particolarmente importante per i comuni perché, in fin dei conti, sono i Länder che possono
mettere a disposizione dei loro comuni i fondi oppure tagliarli. Anche i compiti che i comuni
devono accollarsi sono fondamentalmente definiti dai Länder.
Tab. 3 – Debiti della mano pubblica (2014, in milioni di euro)
Bund Länder Comuni Previdenza sociale
1.289.697 619.477 139.436 561
Fonte: Ministero Federale delle Finanze (BMF) 2015
(http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/2015/09/Inhalte/Kapitel-5-Statistiken/5-1-
13-schulden-der-oeffentlichen-haushalte.html)
Anche se l’indebitamento pro capite dei singoli Länder risulta molto diverso, tutti devono
sostenere notevoli oneri di debito. Persino nei Länder economicamente più forti
l’indebitamento è cresciuto drammaticamente nel primo decennio di questo secolo in seguito
alle ridotte entrate tributarie e a fronte di spese crescenti. Così gli scarsi finanziamenti in molti
casi sono un problema strutturale e non solo congiunturale perché, persino in periodi con ottimi
tassi di crescita (come nel caso del 2010 e del 2011 con il 4,1% e 3,6% del PIL), la maggior
parte dei Länder non è riuscita a presentare un bilancio senza un nuovo indebitamento.41 Anche
per quanto riguarda l’indebitamento comunale, si possono notare grandi differenze regionali.
40
W. RUDZIO, op. cit., 356.
41
Per un’analisi più dettagliata della situazione finanziaria dei Länder si rinvia ad A. GRASSE, Crisi economica e
finanziaria e sistema multi-livello tedesco – alcuni cenni critici sulle politiche dell’austerità, in Istituzioni del
Federalismo, n. 2, 2015, 423-446.
10Così l’indebitamento pro capite dei comuni varia in media tra i 670 euro nel Baden-
Württemberg e i 3.103 euro in Assia. A fronte di ciò sono stati creati in sette Länder (Renania
Settentrionale-Vestfalia, Saar, Assia, Renania-Palatinato, Schleswig-Holstein, Sassonia-Anhalt
e Baviera) dei programmi mirati a ridurre l’indebitamento comunale. In cambio degli aiuti da
parte del Land, però, i comuni si devono impegnare in programmi di risparmio duraturo. 42 I
programmi dei Länder da una parte sono, quindi, un aiuto per i comuni con problemi finanziari,
ma allo stesso tempo limitano ulteriormente lo spazio d’azione dei comuni e danno ai Länder
più controllo sui bilanci dei comuni stessi, come si spiegherà meglio in seguito con l’esempio
del Land Hessen (vedi par. 5).
La diversa situazione dei comuni non si riferisce però solo al debito totale, ma anche ai bilanci
annuali e al relativo disavanzo. A un primo sguardo la situazione finanziaria comunale appare
ultimamente poco problematica, visto che i comuni tedeschi in generale negli ultimi tre anni
sono riusciti ad raggiungere un utile (vedi fig. 2).
Fig. 2 – Saldi dei bilanci comunali fondamentali (senza società proprie o partecipate e senza
patrimoni speciali; in miliardi di euro)
10
8,18 8,35
8
6
4 2,76 2,59
1,93 1,76
2
0,24
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-2 -0,97
-2,24
-4
-3,66 -3,88
-4,09
-6
-8 -6,88
-7,47
-8,4
-10
Fonte: grafico proprio; dati: BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh, 2015, 33;
conteggi secondo i dati base dello STATISTISCHES BUNDESAMT.
Questo risultato ha a che fare in modo decisivo con i bassi tassi d’interesse sul mercato di credito
a partire dalla crisi finanziaria: grazie agli interventi della Banca Centrale Europea (BCE) e alla
sua politica di un tasso di interesse principale bassissimo (che in termini reali, cioè inflazione
42
Cfr. BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh, 2015 (http://www.bertelsmann-
stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/Studie_LK_Kommunaler-Finanzreport-
2015.pdf).
11bassissima inclusa, è un tasso ‘negativo’), i comuni tedeschi hanno potuto riprendersi
finanziariamente, perché veniva facilitato il ri-finanziamento dei debiti a condizioni
decisamente migliori rispetto al passato, ottenendo bilanci almeno a prima vista positivi. Di
fatto la Germania approfitta enormemente del “Quantitative Easing” della BCE in quanto essa
appare agli investitori una specie di ‘porto sicuro’. Il risparmio che ne risulta è notevole: Bund,
Länder e comuni traggono ugualmente vantaggio dallo sviluppo dei tassi minimi storici, dovuti
alla crisi nell’Europa meridionale. Gli investitori, però, trovano la Germania particolarmente
affidabile non solo a causa della cosiddetta Eurocrisi, ma anche a causa delle crisi dei Paesi
emergenti, e prestano soldi agli enti pubblici a condizioni molto vantaggiose. Grazie ai costi
dei tassi d’interesse che in questo modo si sono abbassati, la Germania risparmierà, secondo la
Corte dei Conti Federale, circa 17,4 miliardi di euro soltanto nel 2016, contrariamente alle
precedenti previsioni. Soprattutto l’operazione di credito a livello comunale, con cui finora non
si potevano quasi ottenere rendite lucrative, diventa di nuovo attraente. Per banche e investitori
(assicurazioni, società d’investimenti) è interessante mettere la loro liquidità a disposizione dei
comuni come porto sicuro per il capitale a breve termine, non da ultimo in considerazione dei
tassi d’interesse reali negativi e delle penali riscosse dalla BCE per i depositi a breve termine
presso la banca di emissione (da dicembre 2015 -0,3%). Prima o poi però finirà l’era del denaro
a basso costo. La banca di emissione degli Stati Uniti Fed ha già dato inizio a un cambiamento
in questo senso nella politica monetaria aumentando i tassi di riferimento (per la prima volta
dal 2006) nel dicembre 2015. Infatti l’utile dei comuni è già sceso a 240 milioni di euro nel
2014 dopo il buon biennio 2012-2013. Piccole variazioni delle condizioni generali, come il
suddetto aumento dei tassi d’interesse, potrebbero quindi tramutare velocemente il trend da
positivo in negativo.
Oltre alla fase a bassissimi tassi d’interesse, ci sono altre due spiegazioni per l‘attuale sviluppo
positivo delle finanze comunali: per prima cosa, la ripresa congiunturale ha portato per i comuni
entrate decisamente maggiori dall’imposta su industrie e commerci; in secondo luogo il Bund
ha contribuito più che in passato al finanziamento di determinati compiti, ad esempio facendosi
carico completamente dei costi per il reddito base di sussistenza per gli anziani e per la parziale
inabilità al lavoro dal 2014. Questo però ha comportato anche dei seri problemi: infatti, anche
se è giusto che il Bund contribuisca più di prima agli oneri finanziari dei comuni, è anche vero
che esso ha finora rinunciato a una riforma basilare del sistema finanziario comunale auspicata
da molto tempo. Si tratta sempre di uno “sgravio” di Länder e comuni che comunque non
avviene come un diritto, bensì come una concessione. Così “si ha l’impressione che, per quanto
riguarda il gettito delle imposte, si tratti di ‘soldi del Bund’, che il Bund può distribuire, a propria
discrezione e a seconda dell’opportunità politica, ai livelli considerati inferiori. Questo, tuttavia,
dal punto di vista costituzionale, è inammissibile.”43 Il punto cruciale sta nel fatto che
nell’attuazione delle leggi federali che prevedono prestazioni finanziarie a favore dei cittadini
43
H.-G. HENNEKE, op. cit., 244.
12ai comuni, non rimangono più margini decisionali degni di nota e quindi il Bund può assicurarsi
in tal modo dei diritti di intervento (“briglie d’oro”).
Dall’evoluzione dei saldi dei bilanci comunali (vedi fig. 2) si nota anche come le entrate dei
comuni siano instabili. La crisi economica e finanziaria ha significato per i comuni un crollo
delle entrate derivanti dall’imposta su industrie e commerci tra il 2008 e il 2011 e, quasi
specularmente a questo, un aumento delle spese sociali che si è cercato di finanziare per mezzo
di ulteriori accensioni di crediti, in particolare di crediti in mancanza di liquidità. Un noto
problema fondamentale delle finanze comunali consiste nel fatto che il gettito delle imposte dei
comuni e il volume totale della perequazione finanziaria comunale dipendono notevolmente
dall’andamento economico (imposta su industrie e commerci, aliquote all’IVA e all’imposta
sul reddito), allo stesso tempo però anche le uscite vengono influenzate dalla congiuntura, in
quanto le prestazioni sociali aumentano simmetricamente nelle fasi di debole congiuntura. Oltre
a questo noto problema, ce n’è un altro più recente, che sta aumentando d’importanza, vale a
dire l’aumento delle prestazioni sociali che dipendono dalla situazione occupazionale e dalla
congiuntura, come i sussidi per l’inserimento dei disabili, il sussidio per l’assistenza sanitaria a
lungo termine, l’assistenza ai giovani e le strutture per l’assistenza ai giovani. Esse infatti stanno
crescendo molto e gravano sempre più sui bilanci dei comuni (vedi par. 4.3).
Inoltre una considerazione generale dei bilanci comunali impedisce di cogliere le notevoli
differenze regionali esistenti. Come si può vedere in fig. 3, nonostante la buona situazione
congiunturale attuale con elevate entrate tributarie e tassi d’interesse bassi i comuni di sei dei
13 Länder in totale (escluse le tre città-Stato) continuano ad avere un saldo negativo con in
parte notevoli nuovi indebitamenti pro capite.
Fig. 3 – Saldi dei bilanci fondamentali dei comuni nei Länder nel 2014 (in euro pro capite)
13150 127
100 81
58
44 40
50
23
4
0
-9 -10
-50
-44
-100 -87 -92
-150
-200
-250
-300
-319
-350
Fonte: Grafico proprio; fonte dei dati: BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh,
2015, 39; conteggi secondo i dati dello STATISTISCHES BUNDESAMT.
Al contrario, in particolare nei comuni della Baviera e del Baden-Württemberg, ma anche in
Bassa Sassonia, dal 2012 si notano utili elevati.44 In più si possono osservare grandi differenze
tra i singoli comuni all’interno dei singoli Länder, come verrà dimostrato più avanti con
l’esempio dell’Assia (vedi par. 5). Proprio queste disparità tra comuni in aree depresse e quindi
deboli finanziariamente e comuni situati in aree favorite e forti finanziariamente, a medio
termine aumentano piuttosto che diminuire facendosi notare anche nei finanziamenti esterni.
Poiché nella crisi finanziaria i datori di credito prestano sempre più attenzione al fatto che i
comuni a cui danno i loro crediti abbiano pochi problemi economici, le condizioni di
rifinanziamento per i comuni in aeree depresse potrebbero in futuro peggiorare ulteriormente.45
Come si vede nella fig. 4, il rapporto di indebitamento pro capite a livello del Land e dei comuni
nei diversi Länder è molto diverso: se il rapporto tra l’indebitamento comunale e i debiti a
livello del Land in Baden-Württemberg e in Brandeburgo è grosso modo di 1:10, in Assia è già
di 1:2 e in Sassonia l’indebitamento comunale supera addirittura quello del Land.
44
Cfr. H.-G. HENNEKE, op. cit., 238.
45
Cfr. S. BRAND, Paradigmenwechsel in der Kommunalfinanzierung – der lange Schatten der Finanzkrise, in
Wirtschaftsdienst, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, n. 1, 2015, 51.
14Fig. 4 – Indebitamento dei Länder, dei loro comuni e indebitamento complessivo (Länder e
comuni) nel 2014 nel settore non pubblico (pro capite in euro)
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
B.- Mec.- Bassa Sass.- Ren.- Schl.- Ren.
Sass. Bav. Bra. Tur. Assia Amb. Ber. Saar Brema
Wurtt. P. Sass. A. P. H. S.-V.
totale 1846 3026 6058 7340 8283 8682 8917 10370 10475 11309 11372 13558 16148 17347 17647 31299
Land 777 1907 5387 6101 7431 7304 7319 7267 9068 8188 9897 10598 13982
comuni 1069 1119 670 1239 852 1378 1598 3103 1406 3121 1476 2959 3665
Sass.: Sassonia, Bav.: Baviera, B.-Württ.: Baden-Württemberg, Mec.-P.: Meclemburgo-Pomerania anteriore,
Bra.: Brandeburgo, Tur: Turingia; Bassa Sass.: Bassa Sassonia; Sass.-A.: Sassonia-Anhalt; Ren.-P.: Renania-
Palatinato; Schl.-H.: Schleswig-Holstein; Ren S.-V.: Renania Settentrionale-Vestfalia; Amb.: Amburgo; Ber.:
Berlino.
Fonte: grafico proprio; dati: STATISTISCHES BUNDESAMT, Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts.
Nota: I Länder Berlino, Brema e Amburgo comprendono solo una città, perciò il livello del comune e del Land
non sono differenziati.
Ciò dimostra l’influenza della politica del Land sulla situazione finanziaria comunale e sulla
diversa divisione dei compiti (nonché sulla responsabilità finanziaria che va di pari passo con
essa) tra livello comunale e regionale nei diversi Länder.
In fin dei conti, la situazione finanziaria dei comuni, che a prima vista sembra relativamente
positiva, alla fin fine è estremamente ingannevole, trovandosi i comuni tedeschi sotto una
molteplice pressione: innanzi tutto, il ‘freno all’indebitamento’ sta già stendendo la sua lunga
ombra (vedi par. 4.2), in quanto lo sviluppo finanziario dopo il 2019, quando terminerà il
vigente sistema di perequazione finanziaria, non è ancora assolutamente definito46; in secondo
luogo, le spese di consumo continuano ad aumentare, in particolare le spese sociali (vedi par.
4.3), e in terzo luogo, c’è comunque un enorme ristagno degli investimenti (vedi par. 4.4).
46
Nel dicembre 2015, i 16 Länder si sono accordati su una riforma della perequazione finanziaria (su questo vedi
anche A. GRASSE, Sviluppi e tendenze del federalismo in Germania: differenza territoriale e perequazione
finanziaria, in Istituzioni del Federalismo, n. 4, 2012, 789-828) dopo anni di trattative estremamente ostiche.
Questa proposta deve però adesso essere discussa anche col Bund. Il risultato di queste trattative è estremamente
incerto a causa dei pagamenti compensativi di 9,65 miliardi di euro richiesti dai Länder al Bund.
154.2 Gli effetti del ‘freno all’indebitamento’
Sembra già chiaro che, a causa del divieto di nuovi indebitamenti che i Länder dovranno
rispettare a partire dal 2020, saranno proprio i Länder, in particolare quelli deboli
finanziariamente, a essere tentati di demandare ai comuni i compiti costosi, senza tenere conto
del ‘principio di connessione’, in base al quale i costi sono a carico del livello politico che li
delibera. Inoltre, i Länder potrebbero essere tentati di tagliare le sovvenzioni finanziarie
flessibili ai comuni o di ridurre la perequazione finanziaria verticale47. Anche il Bund in futuro
potrebbe essere più reticente a sgravare finanziariamente i comuni (ad esempio nel settore del
sociale). La tab. 4 riassume i possibili effetti (indiretti) del ‘freno all’indebitamento’ sulle
economie comunali e le conseguenze che ne risultano per lo spazio d’azione dei comuni.
Oltre al fatto che i comuni non possono opporsi a questi effetti, non si sa in quale misura essi
giuridicamente sottostiano ai divieti di indebitamento posti dal ‘freno all’indebitamento’ della
Legge Fondamentale (2009) e dal ‘Patto di bilancio europeo’ (2012). Costituzionalmente sono
sì parte dei Länder, ma questi ultimi possono regolare le norme sull’indebitamento comunale
solo all’interno degli ordinamenti comunali che “però non siano collegati direttamente con le
norme del ‘freno all’indebitamento’ o del Patto di bilancio europeo”, perché (come illustrato
sopra, vedi par. 3) dal punto di vista costituzionale i comuni vengono riguardati parti integrali
dei Länder e non terzo livello statale autonomo.48 All’art. 109, comma 3 LF vengono trattati i
bilanci di Bund e Länder, ma non i comuni e la previdenza sociale. Il Bund stesso non ha alcun
tipo di diritto di sanzione verso i comuni. Indipendentemente da questioni giuridiche, nel clima
di austerità dominante c’è sicuramente una notevole pressione politica sui comuni affinché
consolidino ulteriormente le loro finanze. A questo si aggiunge che il ‘Patto di bilancio europeo’
si occupa della totalità dei bilanci pubblici (§ 51, comma 2, capoverso 1 legge sui principi di
bilancio HGrG). Esso, con un nuovo indebitamento strutturale ammissibile dello 0,5% del PIL,
è un po’ più generoso del ‘freno all’indebitamento’ della Legge Fondamentale (0,35% per il
Bund, 0% per i Länder). Se i comuni non dovessero riuscire ad arrivare a una perequazione
strutturale dei loro bilanci, ciò avrebbe come conseguenza che il Bund sarebbe limitato nel suo
spazio di indebitamento.
47
Nei Länder (escluse le città-stato) esistono sistemi di perequazione per livellare il potere finanziario dei comuni.
Oltre alla componente orizzontale, per cui il capitale disponibile viene distribuito all’interno dello stesso livello
dai comuni più ricchi a quelli più poveri, c’è anche una componente verticale, per cui i Länder sovvenzionano i
comuni più poveri con le proprie risorse finanziarie o aumentano il volume della perequazione.
48
S. BRAND, op. cit., 54.
16Tab. 4 – Effetti del ‘freno all’indebitamento’ sui comuni
Effetto (indiretto) sui comuni
I Länder tagliano le uscite Dal Bund non ci si possono Possibile spostamento degli oneri
flessibili aspettare concessioni
Dalla pressione sul risparmio Si prevede una pressione sul In genere, a causa della pressione
esercitata sui Länder ci si aspetta risparmio anche sul Bund, a causa sul risparmio di Bund e Länder
che prevalentemente vengano della quale ulteriori concessioni contraria al ‘principio di
tagliate innanzi tutto le uscite finanziarie ai comuni paiono connessione’, sono possibili
flessibili. Questo può riguardare i incerte. Se si considera in ulteriori spostamenti degli oneri a
comuni se si effettuano tagli particolar modo la necessità di scapito dei comuni.
nell’ambito dei sussidi riforme dei finanziamenti
d’investimento e nella comunali, può svilupparsi una
perequazione finanziaria verticale. situazione problematica.
Conseguenze per i comuni e la loro gestione
Aumento degli squilibri strutturali Rafforzamento della lacuna negli Pressione dell’indebitamento in
nella dotazione finanziaria dei investimenti comunali aumento
comuni
Poiché ci si aspetta i tagli Sia la scarsa base delle entrate sia
Per compensare le limitate
maggiori delle allocazioni ai la crescita della quantità di compiti
possibilità di nuovi indebitamenti
comuni nei Länder più deboli aumentano la pressione sul di Bund e Länder, può aver luogo
finanziariamente, i comuni risparmio nei comuni. Questouna traslazione dei compiti sui
altrettanto deboli finanziariamente riduce tendenzialmente i comuni, voluto proprio da Bund e
subiscono le perdite maggiori; provvedimenti di investimento
Länder stessi. Il maggiore bisogno
così, il gap tra comuni comunali. di finanziamenti per far fronte ai
finanziariamente forti e quelli compiti può portare a un’ulteriore
deboli aumenta. pressione dell’indebitamento nei
comuni.
Fonte: M. SIDKI, Auswirkungen aktueller Entwicklungen auf die kommunale Verschuldung, in Wirtschaftsdienst.
Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, n. 10, 2011, 685.
Osservando le uscite dei comuni nei dettagli, si possono considerare come indicatori del grado
di autonomia per quanto riguarda le uscite innanzi tutto le spese per la politica sociale e per gli
investimenti, poiché le spese sociali sono fortemente regolamentate dal diritto del Bund e dei
Länder (e i comuni, così, non hanno quasi autonomia nelle spese), mentre gli investimenti
comunali sono decisamente meno regolati, concedendosi ai comuni grandi libertà in questo
campo.49 Perciò in seguito verranno esaminate più approfonditamente queste due voci delle
uscite dei comuni.
49
Cfr. BERTELSMANN-STIFTUNG, op. cit., 53.
174.3 Spese crescenti per la politica sociale
Fino al Medioevo il sostentamento delle persone bisognose era compito delle famiglie, dei
feudatari, delle corporazioni, della chiesa e dei monasteri.50 Nel Medioevo sul territorio tedesco
iniziò una municipalizzazione dell’assistenza ai poveri, le fondazioni di beneficenza divennero
di proprietà delle città, favorite dalla Riforma.51 Dopo la fondazione dell’Impero Germanico,
anche il cancelliere Bismarck fallì nel suo tentativo di trasferire l’assistenza ai poveri a livello
dell’Impero a causa dei riflessi di autonomia federalista degli stati che lo componevano.
Rispetto al sistema di previdenza, dunque, egli si dovette limitare a una tutela dei lavoratori
tramite un sistema assicurativo.52 Subito dopo la Seconda Guerra Mondiale, furono i comuni a
doversi accollare l’assistenza ai bisognosi, anche solo per il fatto che i livelli superiori prima
dovevano essere completamente ristrutturati.53 Con la fondazione della Repubblica Federale in
Germania Occidentale si assicurò nella Legge Fondamentale l’obiettivo dell‘“omogeneità delle
condizioni di vita” (art. 72; nel 1994 ridotto a “condizioni di vita equivalenti”) e si concesse a
livello del Bund un diritto legislativo prioritario nel campo dell’assistenza.54 Da questo
miscuglio tra la competenza tradizionale dei comuni per il sostentamento dei bisognosi e la
pretesa repubblicana di prestazioni statali omogenee risultò nel 1961 la “legge per l’assistenza
sociale federale” che doveva garantire la tutela di tutti coloro che si trovavano in condizioni di
povertà e non avevano alcun diritto o non sufficiente diritto al sistema di previdenza sociale
(organizzato a livello nazionale e prevalentemente finanziato dai contributi assicurativi). La
“legge per l’assistenza sociale federale” portò a un’unificazione dell’assistenza sociale in
Germania, lasciandone però l’esecuzione e il finanziamento ai comuni.55
“Questi standard in gran parte uguali nelle prestazioni […] rischiano di produrre un netto
divario nella capacità economica e finanziaria dei comuni se le prestazioni vengono definite
dallo Stato centrale, ma finanziate in modo decentrato.”56
Questo problema è diventato sempre più vistoso e impellente soprattutto dopo la fine del
miracolo economico degli anni Sessanta e l’inizio della disoccupazione di massa dalla metà
degli anni Settanta fino al 2005, quando si è toccato il massimo storico di 5,2 milioni di
disoccupati registrati. Benché i comuni, con le riforme del mercato del lavoro del 2005, siano
stati sgravati da una parte della loro responsabilità finanziaria verso le persone bisognose idonee
al lavoro, essi devono comunque sostenere la maggior parte dei costi dell’alloggio (affitto,
50
Cfr. G. A. RITTER, Der Sozialstaat. Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich (seconda
edizione) München, Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 1991, 30.
51
Cfr. C. SACHßE, F. TENNSTEDT, Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland. Band 1: Vom Spätmittelalter bis
zu Ersten Weltkrieg, Stuttgart, Kohlhammer, 1980, 30 ss.
52
Cfr. U. MÜNCH, Sozialpolitik und Föderalismus. Zur Dynamik der Aufgabenverteilung im sozialen Bundesstaat,
Opladen, Leske + Budrich, 1997, 58
53
Cfr. M. HEISIG, Armenpolitik im Nachkriegsdeutschland 1945-1964. Die Entwicklung der
Fürsorgeunterstützungssätze im Kontext allgemeiner Sozial- und Fürsorgereform, Bremen (Univ. Diss.) 1990,
42ss.
54
Cfr. U. MÜNCH, op. cit., 87 ss.
55
Cfr. U. MÜNCH, op. cit., 385 ss.
56
U. MÜNCH, op. cit., 229.
18riscaldamento ecc.) per i disoccupati di lunga durata. Inoltre i comuni da un lato amministrano
una serie di compiti di politica sociale definiti e finanziati dal Bund e dai singoli Länder (ad
esempio, il pagamento del sussidio-casa come indennità di alloggio o il controllo sanitario);
dall’altra devono adempiere agli obblighi di politica sociale imposti dai livelli superiori e
finanziarli, facendosi carico ad esempio dell’assistenza sociale per i bisognosi non idonei al
lavoro, dei già menzionati costi per l’alloggio e il riscaldamento per i disoccupati di lunga
durata, del reddito base di sussistenza per gli anziani, dell’assistenza all’infanzia e ai giovani
(dagli asili-nido alla consulenza per l’educazione e all’affidamento dei bambini a famiglie
adottive o istituti) e dei ‘servizi sociali generali’ (come la consulenza sulle dipendenze o in
materia di debito privato). Inoltre i comuni possono decidere se organizzare volontariamente
ulteriori offerte di politica sociale, come il sovvenzionamento di consultori, la creazione di
centri giovanili e per anziani, la gestione di istituzioni proprie di assistenza o la costruzione di
case popolari che però devono finanziare autonomamente.57
L’importanza del settore sociale per i comuni si può illustrare con due numeri: a circa un quarto
del personale comunale sono affidate mansioni nel settore ‘Sociale e Giovani’.58 Circa un quarto
delle uscite comunali vengono utilizzate per compiti di politica sociale; se vi si aggiungono i
costi del personale in questo settore, la percentuale aumenta quasi fino al 30%.59 Esistono però
enormi disparità regionali: la Città di Wolfsburg, per esempio, ha destinato circa il 17% del suo
bilancio consuntivo del 2012 alle prestazioni sociali, mentre la Città di Flensburg ha dovuto
utilizzare il 58% per questo settore.60
Anche da questi esempi si vede che i comuni nelle regioni con elevata disoccupazione sono
doppiamente svantaggiati a livello finanziario dovendo sostenere costi particolarmente alti per
sovvenzionare i disoccupati di lunga durata, ma ottenendo introiti particolarmente bassi
dall’imposta sul reddito e dall’imposta su industrie e commerci a causa della debolezza
economica della loro regione. Uno studio della Fondazione Bertelsmann ha dimostrato che i
costi che i comuni devono sostenere per l’alloggio dei disoccupati a lungo termine sono
particolarmente alti proprio laddove la capacità contributiva è scarsa.61 Viceversa i comuni nelle
regioni economicamente forti sostengono spese sociali particolarmente basse. In questo modo
vengono ulteriormente incrementate le differenze tra i comuni.
57
S. GROHS, R. REITER, Kommunale Sozialpolitik. Handlungsoptionen bei engen Spielräumen. Expertise im
Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn (Abteilung Wirtschafts-
und Sozialpolitik) 2014, 9.
58
STATISTISCHES BUNDESAMT, Finanzen und Steuern. Personal des öffentlichen Dienstes 2013, Fachserie 14
Reihe 6, 2014, 70
(https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/FinanzenSteuern/OeffentlicherDienst/Personaloeffentlic
herDienst2140600137004.pdf?__blob=publicationFile).
59
S. GROHS, R. REITER, op. cit., 9.
60
BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunale Sozialausgaben. Wie der Bund sinnvoll helfen kann, Gütersloh, 2015,
79 (http://www.bertelsmann-
stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/Studie_LK_KommunaleSozialausgaben2015.p
df).
61
Cfr. BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh, 2015, 10.
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