RELAZIONE SULLA ATTIVITÀ DELLA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO ANNO 2020 - SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
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SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
RELAZIONE SULLA ATTIVITÀ DELLA
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
ANNO 2020
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
(Personale di Magistratura ed Amministrativo alla data del 15 febbraio 2021)
Roberto BENEDETTI Presidente di Sezione
Laura D’AMBROSIO Consigliere
Alessandro FORLANI Consigliere
Carla SERBASSI Consigliere
Ottavio CALEO Referendario
Marinella COLUCCI Referendario
Giuseppe LUCARINI Referendario
STRUTTURA di SUPPORTO
Aurelio CRISTALLO Preposto al servizio di supporto
Carlotta IACUZIO Funzionario
Marta CRISTIANI Funzionario
Raffaella MARRAPESE Funzionario
Antonello BARTOLOMEI Funzionario
Stefano D’AMICO Funzionario
Floriana COLONNESI Collaboratore
Carla VISCA Collaboratore
Elisa CECERE Collaboratore
Annalisa CORBUCCI Collaboratore
Giuliana SPAGNOLI Collaboratore
Francesca MARINO Collaboratore
Marco LOZZI Collaboratore
Fabio GIOVE Collaboratore
Alessandra PAGANELLI Collaboratore
Simona COCCHI Collaboratore
Lucia Rachele LA PORTA Collaboratore
Paolo POZZOBON Capitano di corvetta (Posizione di distacco)
Maria Rosaria CARILLO Assistente
Tiziana MATICHECCHIA Assistente
Lucia ROSSI Operatore
Nerina AMOROSO Operatore
Maria Antonietta SCIPIONI Operatore
Emanuela NEGRO Operatore
Sonia LOMBARDO Operatore
Cesare PETRICCA Operatore
Amalio PELLE Addetto
Salvatore PITTÀ Addetto
Fabrizio PIA Addetto
Raffaele VALENTINO Addetto
Michela VALENTINI Operatore (Posizione di comando)SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
Relazione sulla attività della Sezione regionale di controllo per il Lazio
Anno 2020
Premessa e obiettivi del controllo eseguito
L’attività svolta dalla Sezione regionale, come negli anni passati, si è conformata alla
evoluzione del sistema dei controlli intervenuta negli ultimi anni. Attese le molteplici
fattispecie normativamente previste, la programmazione e la correlata attività di controllo
hanno privilegiato, anche nel 2020, una logica di pianificazione intesa a valorizzare le
priorità nelle diverse scansioni temporali.
1. Controllo sulla Regione Lazio
1.1 Parifica del rendiconto generale
Esiti del Giudizio di Parifica
Con deliberazione n. 54/2020/PARI del 31.7.2020 è stato definito il giudizio di parifica del
rendiconto regionale 2019, con il seguente esito:
- parificazione dello schema di rendiconto generale 2019, nelle sue componenti del conto
del bilancio e del conto del patrimonio, con le seguenti eccezioni:
- “parifica con riserva” dell’accantonamento al fondo rischio contenzioso”, ritenuto
incongruo rispetto al rischio di soccombenza processuale che lo stesso dovrebbe
neutralizzare
- “mancata parifica” di un capitolo di spesa relativo alla integrazione regionale del TFS per
i dipendenti regionali assunti ante 1.1.2001.
Eventuale formulazione di questioni di legittimità costituzionale
Non sono state sollevate q.l.c., ma ciò è dovuto ad una criticità, riscontrata nel corso
dell’istruttoria, consistente nell’eccessivo utilizzo della fonte regolamentare.
1La criticità ha origine in una legge regionale del 2002 che ha “delegificato” una serie di
materie, indicate in modo a volte generico, delegando in tal modo una parte rilevante del
potere normativo regionale alla fonte regolamentare (di Giunta o di Consiglio), con
conseguente mancato controllo, da parte del Consiglio regionale, di una parte della
produzione normativa e impossibilità per la Corte dei conti di esaminare norme di spesa di
rango regolamentare e di sollevare q.l.c. avverso le stesse.
Le principali criticità finanziarie e contabili riscontrate:
a. Eccessiva consistenza del debito pubblico da finanziamento
Al 31.12.2019 la Regione Lazio presenta un debito da finanziamento di eccezionale
consistenza, pari a circa 22,57 miliardi di euro, il cui 42% deriva da debiti risalenti nel
tempo, anteriori al 31.12.2012 e scaduti a tale data, per i quali, non sussistendo la dovuta
copertura finanziaria, la Regione ha dovuto fare ricorso alle “anticipazioni di liquidità”
introdotte dal D.L. n. 35/2013, con piani di ammortamento trentennali.
L’eccezionale consistenza del debito pubblico regionale rende elevata la spesa per
interessi passivi.
b. Eccessivo valore del contenzioso giurisdizionale pendente e incongruità del fondo rischi
contenzioso
Il valore del contezioso pendente al 31.12.2019 è stato stimato in circa 3 miliardi di euro,
un importo molto elevato sulla base del quale la Regione ha quantificato il rischio
soccombenza in almeno 300.000, provvedendo tuttavia ad effettuare accantonamenti a
rendiconto per soli 40.000 euro, del tutto incongrui.
L’accantonamento al fondo rischi contenzioso, in quanto incongruo, è stato tuttavia
parificato “con riserva” in ragione dell’impegno della Regione di adeguarlo in sede di
assestamento del bilancio.
c. Eccessivo valore della cassa pignorata
Al 31.12.2019 la Regione Lazio presenta un valore della cassa pignorata di 129 milioni di
euro, il secondo più alto dopo la Campania e largamente al di sopra di quello di tutte le
altre Regioni, nella metà dei casi senza pignoramenti.
Questa criticità consegue a una pluralità di fattori, tra cui:
- eccessivo valore del contenzioso pendente, di cui si è detto;
- inadeguatezza dell’organico dell’Avvocatura regionale rispetto alla mole del
contenzioso da gestire;
2- inefficiente organizzazione nella gestione dei titoli esecutivi passivi, con frequenti
pignoramenti decorso il termine di 120 giorni dalla loro notifica e conseguente aggravio
di costi per il bilancio pubblico.
d. Eccessiva conservazione di residui attivi vetusti e criticità sul FCDE
È stata riscontrata la conservazione, nello schema di rendiconto 2019, di una mole
eccessiva di residui attivi vetusti, risalenti sino al 1993, il cui capitolo di entrata è spesso
risultato mai movimentato. Parte di tali residui è nei confronti dello Stato, nel cui bilancio
è stata a volte riscontrata la non iscrizione del corrispondente residuo passivo.
Questo ha reso di incerta riscuotibilità una massa di crediti di circa 14,66 milioni di euro,
senza che per gli stessi fosse stato previsto il necessario accantonamento nel risultato di
amministrazione, con conseguente “imperfetta” quantificazione della parte accantonata
del RDA.
È quindi emersa l’esigenza, comune ad altre Regioni, di attivare procedure di
riconciliazione contabile tra Stato e singola Regione. Criticità sono state riscontrate
nell’interlocuzione con lo Stato – Ragioneria generale.
e. Società partecipate
Dall’esame limitato a n. 5 soggetti in house è emerso in due casi il superamento del limite
di spesa dell’organo amministrativo, previsto dall’art. 11, comma 7, TUSP.
Ulteriori criticità sono emerse nell’affidamento di incarichi esterni da parte dei soggetti
in house, non sempre rispettosi della normativa di riferimento (affidamenti diretti per
appalti di servizi sopra il limite dei 40.000,00 euro).
1.2. Altre tipologie di controllo sulla Regione: legislazione di spesa
Verifica delle coperture finanziarie previste nelle leggi di spesa della Regione Lazio del 2019
(deliberazione n. 51/2020/RQ) – di seguito, si riportano le principali criticità riscontrate:
• per le proposte di legge di iniziativa consiliare, le disposizioni finanziarie si sono in
genere limitate a fissare un limite massimo all’autorizzazione di spesa, corrispondente
più al peso finanziario che il bilancio può sopportare che non alle risorse necessarie a
garantire la realizzazione di detti interventi, senza evidenza alcuna della ricostruzione
dell’iter seguito per la quantificazione dell’onere;
• talvolta le relazioni tecniche prodotte a corredo delle proposte di legge non hanno
aggiunto elementi significativi rispetto a quelli contenuti nelle norme; la previsione del
3ricorso a forme di co-finanziamento con risorse di natura europea, oltre che ben
ponderato, deve essere il più dettagliato possibile, onde evitare di fare affidamento su
risorse che potrebbero potenzialmente non essere, in concreto, utilizzabili e/o
disponibili;
• l’apposizione di specifiche clausole di invarianza finanziaria non sempre è risultata
accompagnata da dati ed elementi idonei a fornire dimostrazione della mancata
produzione di effetti sulle finanze regionali;
• con riferimento alle leggi regionali di riconoscimento di debiti fuori bilancio, è stata
richiesta una maggiore accuratezza, in termini informativi e di quantificazione
dell’onere, nella ricostruzione della ricognizione e dell’individuazione delle situazioni
debitorie riconosciute;
• relativamente alle leggi di riordino di interi settori, emerge l’esigenza di un arricchimento
del corredo informativo delle relazioni tecniche, ai fini di una migliore intellegibilità della
reale portata normativa e finanziaria del singolo testo rispetto all’ordinamento in vigore;
• il rinvio a coperture su stanziamenti di bilancio richiede, sempre, una specifica dei motivi
della sussistenza di margini disponibili, onde scongiurare il rischio della necessità di
futuri stanziamenti in bilancio.
2. Controllo sui Gruppi consiliari
Le Deliberazioni sui Gruppi consiliari emesse da questa Sezione nell’anno 2020 sono state
complessivamente n. 13, a cui va aggiunta la Deliberazione istruttoria per i Gruppi, n.
28/2020/FRG dell’8/03/2020 riferita ai rendiconti della XI legislatura. Tutte le 13
deliberazioni hanno riguardato i Rendiconti dei gruppi consiliari della XI Legislatura
(periodo 1/1/2019 –31/12/2019).
Nell’attività del predetto controllo, la Sezione si richiama alla deliberazione n. 6/2018/INPR
del 3 febbraio 2018, “Linee di indirizzo in materia di controllo dei Rendiconti dei Gruppi consiliari
della regione Lazio”, con la quale ha inteso fornire precise indicazioni, individuando gli oneri
a carico dei Gruppi, in funzione di maggiore trasparenza del loro operato e di una corretta
applicazione delle regole contabili, offrendo un insieme di criteri operativi, utili per
orientarsi nel non facile quadro della rendicontazione. Con la stessa deliberazione, sono stati
individuati i vertici politici (Ufficio di presidenza) e quelli amministrativi (Segretariato
4generale) del Consiglio regionale, nei soggetti deputati ad una attività vigilanza e di
direttiva sul piano contabile e delle regole gestorie.
Si richiama inoltre anche la deliberazione n. 29/2020/FRG che ha dichiarato il non luogo a
procedere della Sezione, nell’ambito dell’attività di controllo annuale sull’esercizio 2019,
sulla regolarità del rendiconto concernente i contributi erogati in favore di un gruppo
consiliare nel corso dell’esercizio finanziario 2020, cessato nel corso dello stesso 2020; ciò
alla luce del disposto dell’art. 1, comma 10, del D.L n. 174/2012 (da considerarsi norma
precettiva) che espressamente riferisce il controllo della Corte dei conti al rendiconto di
esercizio annuale dei gruppi consiliari e degli indirizzi interpretativi resi dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 39/2014 nel punto in cui afferma la correlazione dell’esame
dei rendiconti dei gruppi consiliari con quello del rendiconto generale della Regione del
precedente esercizio.
2.1 Esiti del controllo svolto
I rendiconti dei Gruppi consiliari relativi all’esercizio 2019, trasmessi a questa Sezione al fine
del pronunciamento, con apposita delibera, sulla regolarità degli stessi (comma 10, art. 1,
del d.l. n. 174/2012 convertito, con modificazioni, dalla l. 7 dicembre 2012, n. 213), sono stati
13.
Per l’XI Legislatura, su 13 Deliberazioni, undici hanno avuto il pieno “riconoscimento di
regolarità”, una ha avuto “riconoscimento di regolarità ad eccezione di alcune voci di
spesa”, ed una è stata dichiarata “non regolare” segnalando la fattispecie alle Procure
competenti.
3. Controllo sui Servizi sanitari regionali:
3.1 Controllo sulla Regione di cui alla Parifica del Rendiconto regionale
La Sezione ha effettuato l’analisi economico-finanziaria dei bilanci sanitari (consolidato
sanità e GSA 2018 e preconsuntivo 2019) verificandone anche la congruità con quanto
inserito nel bilancio della Regione.
È stato rilevato come la Regione, attraverso le misure prese in attuazione del piano di rientro
dal disavanzo sanitario (piano che ancora persiste nonostante l’uscita dal
commissariamento avvenuta formalmente in data 23 luglio 2020), sia riuscita a contenere la
tendenza espansiva dei costi del settore e ad avviare un’azione di risanamento strutturale
che ha consentito di ridurre in maniera rilevante il debito del comparto sanitario.
5È emersa tuttavia, negli anni 2018 e 2019, una inversione di tendenza, con un aumento
complessivo dei costi della produzione della gestione caratteristica e conseguente risultato
negativo di tale gestione, capace di trasformarsi in futuri disavanzi da ripianare, con
conseguente azzeramento dei risultati positivi raggiunti nei periodi precedenti.
Continua a persistere la presenza di un considerevole contenzioso con i creditori delle
aziende sanitarie, che questa Sezione ha fortemente raccomandato di controllare e di gestire
anche attraverso un sistema centralizzato regionale al fine di meglio contrastare le insidie
derivanti dalle sempre più numerose pretese risarcitorie, coadiuvando le aziende nelle loro
difese processuali.
La Sezione ha in definitiva considerato che il controllo delle spese correnti e la riduzione del
debito sono due cardini fondamentali su cui basare una buona gestione dei limitati mezzi
disponibili, da destinare a selettivi investimenti, realmente produttivi e necessari allo
sviluppo sostenibile del settore sanitario.
In apposito capitolo ci si è soffermati a verificare l’attuazione e le criticità degli investimenti
in edilizia sanitaria e in tecnologie:
- il monitoraggio degli investimenti immobiliari (adeguamento di immobili alla normativa
vigente, manutenzione ordinaria e straordinaria, ristrutturazione dei presidi sanitari e
implementazione di nuove strutture), ha consentito di rilevarne la lentezza e le
problematiche, legate soprattutto a difficoltà decisionali, di applicazione del codice dei
contratti e ai ricorsi;
- la verifica degli acquisti in attrezzature sanitarie ha fatto emergere come, nella Regione
Lazio, mentre si rileva un rallentamento nei sopra detti investimenti immobiliari (passati
da 3,6 miliardi del 2012 a circa 1,2 miliardi nel 2017), si assiste ad un aumento degli acquisti
in apparecchiature (da 2,6 miliardi del 2011 a 3,8 miliari nel 2017). Considerato che tale
tendenza riguarda tutto il territorio nazionale e differenzia il nostro paese dalle altre
economie europee, in cui le dotazioni di apparecchiature tecnologiche si attestano in media
ad un livello inferiore, questa Sezione ha raccomandato di adottare le giuste valutazioni in
merito, onde evitare incongruenze ed eccessi negli acquisti.
A proposito della ottimizzazione delle liste di attesa, si è osservato come le stesse possano
trovare reale giovamento sia da una sostanziale appropriatezza delle prescrizioni (intesa
6come adeguatezza degli esami diagnostici e visite specialistiche alle reali necessità dei
pazienti) che da un adeguato controllo sul funzionamento dei sistemi di prenotazione e
fruizione di visite ed esami, con eliminazione di abusi in termini di mancati incassi delle
prestazioni eseguite e ritardi nella fornitura di servizi dovuti a disfunzioni di sistema.
In merito ai LEA (livelli essenziali di assistenza), questa Sezione ha ritenuto di dover
sottolineare che gli stessi possono essere garantiti da una puntuale gestione delle risorse
assegnate, attraverso la eliminazione di eventuali sprechi e inefficienze, al di là della pur
necessaria equa ripartizione dei fondi tra le Regioni, in aderenza a quanto stabilito dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 62/2020 che recita: “L’effettività del diritto alla salute
è assicurata dal finanziamento e dalla corretta ed efficace erogazione della prestazione, di
guisa che il finanziamento stesso costituisce condizione necessaria ma non sufficiente del
corretto adempimento del precetto costituzionale…. In sostanza, la determinazione, il
finanziamento e l’erogazione dei LEA compone un sistema articolato il cui equilibrio deve
essere assicurato dalla sinergica coerenza dei comportamenti di tutti i soggetti coinvolti
nella sua attuazione”.
3.2 Controllo sugli Enti del SSR ex art. 1, comma 3, del D.L. n. 174/2012 (art. 1, comma
170, della legge n. 266/2005)
Da una accurata analisi effettuata sulle relazioni-questionario inviate dai Collegi sindacali
di tutti gli enti sanitari della Regione (dieci Asl, due Aziende ospedaliere, tre Policlinici
universitari, due Istituti a carattere scientifico e l’Azienda regionale di emergenza sanitaria)
sono emerse numerose criticità capaci di riflettersi in senso negativo sui risultati della
gestione, sia in termini di maggiori costi che di mancato raggiungimento delle prestazioni.
Tali criticità, spesso comuni a più aziende, riguardano, tra l’altro, il ritardo
nell’approvazione dei bilanci, il mancato utilizzo di sistemi di contabilità analitica, la
irregolare tenuta degli inventari dei beni mobili strumentali e delle rimanenze di beni
sanitari, l’inesatta circolarizzazione dei rapporti di debito/credito, l’utilizzo inadeguato dei
sistemi informatici, l’improprio uso dei sistemi di acquisto centralizzati, la difficoltà di
verifica della compatibilità delle spese della contrattazione integrativa e del trattamento
accessorio del personale, l’assenza di un generalizzato sistema di controllo dei costi, le
irregolarità nella resa del conto dei tesorieri e la mancata ricognizione di tutti gli agenti
contabili, con impossibilità di verifica del loro operato.
7La suddetta analisi, consentendo di avere un quadro completo delle più frequenti
problematiche afferenti agli enti del SSR Lazio, ha aperto la strada a future specifiche
pronunce, attese per l’anno 2021, sia con riferimento a singoli enti sanitari che a specifiche
questioni ritenute meritevoli di approfondimento.
4. Controllo sugli enti locali:
4.1 Enti locali ai sensi della legge n. 266/2005 e dall’art. 148-bis del TUEL
Si richiamano, anzitutto, le deliberazioni n. 15/2020/PRSP e n. 91/2020/PRSP con cui sono
state oggetto di valutazione le misure correttive adottate da Roma Capitale, in adempimento
alle adempimento alle prescrizioni impartite dalla Sezione con la deliberazione n.
44/2019/PRSP, in cui sono stati esaminati i rapporti finanziari tra la gestione ordinaria
dell’Amministrazione capitolina e la Gestione commissariale per il rientro del debito
pregresso nel periodo 2008-2017, analizzandone l’impatto sugli equilibri statici e dinamici
dei bilanci comunali.
In particolare, nella citata deliberazione n. 91/2020/PRSP, la Sezione ha accertato che
l’Amministrazione ha fornito dimostrazione, in sinergia con la Gestione commissariale, a
quanto richiesto in merito alla riconciliazione fra le passività annotate nelle scritture interne
come di pertinenza di detta Gestione e quelle in concreto assunte in carico dalla medesima,
sia pure in assenza della formale annotazione preventiva nella massa passiva del Piano di
rientro di cui all’art. 78 del d.l. 112/2008; è stato, invece, solo parzialmente dato seguito alla
misura finalizzata a quantificare e ripartire definitivamente fra Gestione commissariale e
Gestione ordinaria gli ingenti oneri e passività latenti derivanti da procedure espropriative
e/o di occupazione sine titulo e per pubblica utilità con possibile acquisizione in proprietà,
con riserva di ogni ulteriore verifica nel successivo ciclo di controllo su Roma Capitale ex
art. 148 bis TUEL.
Si richiamano, poi, alcune ricorrenti criticità, alcune delle quali relative alla corretta tenuta
della contabilità armonizzata dopo il d.lgs. n. 118/2011, rilevate nell’ambito delle attività di
controllo effettuate dalla Sezione sui bilanci degli enti locali:
a) Sottostima del Fondo crediti di dubbia esigibilità da accantonare nel risultato di amministrazione
(cfr. delibere n. 14/2020/PRSE, n. 16/2020/PRSE, n. 17/2020/PRSE, n. 20/2020/PRSE, n.
22/2020/PRSE, n. 112/2020/PRSE);
8b) Irregolarità nella contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità ex d.l. n. 35/2013 e successive
norme di rifinanziamento tramite iscrizione della quota capitale da restituire tra i residui passivi
e non a mezzo di apposito accantonamento nel risultato di amministrazione (v. delibere n.
4/2020/PRSE, n. 16/2020/PRSE, n. 17/2020/PRSE, n. 22/2020/PRSE, n. 30/2020/PRSE, n.
98/2020/PRSE, n. 120/2020/PRSE, n. 128/2020/PRSE);
c) Valutazione di congruità degli accantonamenti a titolo di Fondo rischi contenzioso e passività
potenziali (cfr. delibere n. 14/2020/PRSE, n. 17/2020/PRSE, n. 18/2020/PRSE, n. 19/2020/PRSE,
n. 30/2020/PRSE, n. 97/2020/PRSE, n. 126/2020/PRSE, n. 128/2020/PRSE);
d) Misure organizzative idonee a rafforzare la propria capacità di riscossione, con particolare
riferimento alle società partecipate titolari della funzione di riscossione (cfr. delibere n.
14/2020/PRSE, n. 30/2020/PRSE, n. 81/220/PRSE, n. 117/2020/PRSE, n. 126/2020/PRSE, n.
128/2020/PRSE);
e) Mancata trasmissione della nota informativa recante la conciliazione dei rapporti crediti/debiti tra
il Comune e i propri organismi partecipati di cui all’art. 11, comma 6, lett. j, d.lgs. n. 118/2011
(cfr. delibere n. 80/2020/PRSE, n. 81/2020/PRSE n. 97/2020/PRSE, n. 103/2020/PRSE);
f) Corretta determinazione dei vincoli da apporre nell’avanzo di amministrazione (cfr. delibere n.
16/2020/PRSE, n. 81/2020/PRSE, n. 84/2020/PRSE, n. 97/2020/PRSE);
g) Gestione della liquidità, reiterato ricorso all’anticipazione di tesoreria e mancata determinazione
della cassa vincolata (v. delibere n. 14/2020/PRSE, n. 19/2020/PRSE, n. 22/2020/PRSE, n.
33/2020/PRSE, n. 74/2020/PRSE, n. 75/2020/PRSE, n. 83/2020/PRSE, n. 98/2020/PRSE, n.
111/2020/PRSE, n. 117/2020/PRSE, n. 120/2020/PRSE);
h) Determinazione del Fondo Pluriennale Vincolato (v. delibere n. 14/2020/PRSE, n.
18/2020/PRSE; n. 20/2020/PRSE; n. 22/2020/PRSE, n. 83/2020/PRSE; n. 84/2020/PRSE, n.
85/2020/PRSE);
i) Mancato rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali (v. delibere n. 14/2020/PRSE, n.
18/2020/PRSE; n. 30/2020/PRSE, n. 50/2020/PRSE; n. 81/2020/PRSE, n. 109/2020/PRSE, n.
117/2020/PRSE, n. 126/2020/PRSE, n. 128/2020/PRSE);
l) Contabilizzazione e sterilizzazione dei rischi connessi alla gestione dei contratti di finanza derivata
(v. delibera n. 109/2020/PRSE e delibera n. 132/2020/PRSE);
m) Valutazioni in ordine ad una più opportuna misura di gestione attiva del proprio debito (cfr.
delibere n. 117/2020/PRSE, n. 126/2020/PRSE, 128/2020/PRSE);
n) Corretta definizione del perimetro di consolidamento (v. delibera n. 84/2020/PRSE).
9Si segnalano, in particolare, le deliberazioni n. 98 e 125/2020/PRSE per il carattere inedito
della problematica affrontata concernente la corretta applicazione dell’art. 39 quater del d.l.
n. 162/2019 (conv. dalla legge n. 8/2020) in cui è stato affermato che il ricorso alla possibilità
(più favorevole) di ripiano in non più di quindici annualità del maggior disavanzo
emergente in sede di approvazione del rendiconto 2019 è espressamente prevista per gli enti
che hanno fatto ricorso al metodo di calcolo c.d. semplificato del Fondo crediti dubbia
esigibilità in sede di rendiconto 2018: di qui la necessità di provvedere secondo le modalità
previste dall’art. 188 del d.lgs. n. 267/2000 in caso di disavanzo scaturente da un maggiore
accantonamento nel rendiconto 2019 a titolo di FCDE, calcolato nei precedenti esercizi con
metodo ordinario.
Si segnala, altresì, la deliberazione n. 74/2020/PRSE, in cui, dall’analisi del disavanzo
dell’Ente al 31/12/2019, è emersa la presenza di una pluralità di modalità di ripiano dello
stesso, ai sensi dell’art. 4 del D.M. 2/4/2015, nonché sia dell’art. 39-ter sia dell’art. 39-quater
del d.l. n. 162/2019 (conv. dalla legge n. 8/2020). Situazioni analoghe sono state registrate
nella deliberazione n. 75/2020/PRSE - in cui è emerso l’obbligo per l’Ente di ripianare il
disavanzo al 31/12/2019, pro quota, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 188 del d.lgs. n.
267/2000 e dall’art. 39-quater del d.l. n. 162/2019 - e, da ultimo, nella deliberazione n.
134/2020/PRSE.
4.2 Eventuali procedure di dissesto guidato o di riequilibrio pluriennale
Si richiama la delibera n. 113/2020/PRSE in cui la Sezione ha accertato il grave mancato
rispetto, per l’esercizio 2019, degli obiettivi intermedi fissati dal piano di riequilibrio
finanziario del Comune Arpino (FR) oggetto d’esame, all’esito della quale l’Ente ha
comunicato la dichiarazione di dissesto finanziario ai sensi dell’art. 246 TUEL, con presa
d’atto della Sezione con delibera n. 123/2020/PRSP.
Nella circostanza, il Collegio ha ribadito l’orientamento della giurisprudenza contabile in
materia (cfr. deliberazione n. 36/SEZAUT/2016/QMIG) secondo il compito assegnato alle
Sezioni regionali di controllo in sede di verifica dell’andamento del piano di riequilibrio non
si risolve nel mero riscontro contabile del conseguimento dei singoli obiettivi finanziari
programmati nel piano, bensì comporta un’analisi continua della complessiva situazione
finanziaria, patrimoniale ed economica dell’Ente: ciò in quanto l’obiettivo primario della
procedura di riequilibrio finanziario è da individuarsi nel superamento, anche graduale,
10degli squilibri finanziari rilevati e nel raggiungimento e consolidamento di una situazione
di equilibrio strutturale di bilancio dell’ente.
La constatazione del mancato raggiungimento degli obiettivi intermedi del piano risulta,
pertanto, obbligata in presenza della riemersione di una situazione di nuovo disavanzo di
amministrazione a fine esercizio, oggetto di un ulteriore piano di rientro ai sensi dell’art.
188 TUEL.
In linea con gli orientamenti della più recente giurisprudenza delle Sezioni riunite in materia
(cfr. sentenza n. 2/2020/DELC delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale
composizione) è stata, inoltre, stigmatizzata la tendenza allo slittamento in avanti
dell’azione di recupero prevista dal piano in ragione dell’esigenza di gradualità e
sistematicità del conseguimento dei relativi obiettivi.
La pronuncia si segnala anche per il carattere inedito di alcune problematiche procedurali
affrontate, con particolare riguardo all’impatto delle recenti normative connesse
all’emergenza epidemiologica da COVID-19 sulle verifiche periodiche demandate alle
Sezioni regionali della Corte dei conti sullo stato di attuazione dei piani in discorso di cui
all’articolo 243-quater, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
In particolare, in forza della previsione normativa introdotta dall’art. 114 bis, comma 2, del
d.l. n. 34/2020 (conv., con modificazioni, dalla legge n. 77/2020), la Sezione ha ritenuto di
dover rinviare ogni pronuncia relativa allo stato di attuazione del piano di riequilibrio
finanziario del Comune nel primo semestre dell’anno 2020 all’atto della verifica sul secondo
semestre del medesimo anno.
Diversamente, il Collegio non ha reputato ostativo alla possibilità di valutare il
raggiungimento, da parte del Comune, degli obiettivi annuali di risanamento fissati per
l’esercizio finanziario 2019, il disposto dell’art. 53, comma 8 del d.l. n. 104/2020 (conv. dalla
legge n. 126/2020) a mente del quale “In considerazione della situazione straordinaria di
emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell’epidemia da COVID-19, per gli enti
locali che hanno avuto approvato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale di cui
all’articolo 243 -bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, i termini disposti ed
assegnati con deliberazione e/o note istruttorie dalle Sezioni Regionali di controllo della
Corte dei conti, sono sospesi fino al 30 giugno 2021, anche se già decorrenti”.
Dato atto del compiuto riscontro istruttorio pervenuto dal Comune, il Collegio ha osservato
come “inquadrata anche in chiave sistematica, la norma ha chiaramente riguardo alla
11situazione di straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell’epidemia
da COVID-19 verificatasi nel corso del 2020. Del resto, ove il legislatore - in considerazione
della situazione di eccezionale emergenza epidemiologica in corso e dei possibili impatti
sugli enti locali già in crisi finanziaria - ha ritenuto di differire la possibilità di questa Corte
di pronunciarsi sull’andamento dei piani in questione, lo ha fatto espressamente, come nel
caso della verifica sul primo semestre 2020, secondo quanto stabilito dal citato art. 114 bis,
comma 2, del d.l. n. 34/2020”.
È stata, infine, valorizzata “l’importanza di mettere tempestivamente a disposizione
dell’Amministrazione comunale, per le valutazioni di competenza, le considerazioni della
Sezione sullo stato di attuazione del piano e sulle concrete possibilità di raggiungimento dei
relativi obiettivi”.
Analoghi principi di diritto sono stati enunciati nella deliberazione n. 127/2020/PRSP.
Si segnala inoltre la deliberazione n. 122/2020/PRSP, con cui la Sezione ha potuto
approvare un piano di riequilibrio finanziario pluriennale, come rimodulato ai sensi dell’art.
1, commi 888 e 889, della legge n. 205/2017, quando lo stesso era, di fatto, già concluso,
tenuto conto che la competente commissione ministeriale ha trasmesso la propedeutica
relazione nel mese di novembre 2020. Con la medesima deliberazione n. 122/2020/PRSP,
per ragioni di speditezza e tempestività procedimentale, nonché di attualizzazione delle
verifiche di competenza, la Sezione, avendo già ricevuto dall’Organo di revisione la
relazione finale sul piano, ha richiesto all’Ente un’integrazione dei suoi contenuti, per
acquisire elementi ed informazioni necessari ad una compiuta pronuncia sull’effettivo
raggiungimento degli obiettivi del piano.
Con la deliberazione n. 127/2020/PRSP si è svolta la verifica sul secondo semestre 2020 a
seguito della trasmissione della nuova relazione semestrale dell’Organo di revisione di cui
all’art. 243-quater, comma 6, del TUEL sul Comune di Rieti.
Da ultimo con la deliberazione n. 135/2020/PRSP si è infine approvato il Piano di
riequilibrio del Comune di Vicovaro (RM) a seguito di istruttoria della Sezione.
125. L’attività consultiva
5.1 Indicazione delle principali questioni di diritto affrontate nelle seguenti aree
tematiche:
Le richieste di parere pervenute nel 2020 sono state 8 di cui evase n. 7, e delle quali ritenute
inammissibili oggettivamente n. 4.
Tematiche:
- Società a partecipazione pubblica ed enti strumentali;
- Applicazione delle regole della contabilità armonizzata;
- Spese del personale;
- Affidamenti di contratti pubblici;
- Norme di contenimento della spesa.
Si segnala la deliberazione n. 73/2020/PAR, con cui la Sezione ha evidenziato che, con
riferimento all’applicazione del principio di gratuità, di cui all’art. 6, comma 2, del D.L. n.
78/2010, degli incarichi ai componenti del consiglio di amministrazione delle Aziende
speciali, risulta dirimente stabilire, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata
e in linea con i principi espressi dalla Sezione delle Autonomie nella deliberazione n.
9/SEZAUT/2019/QMIG, se le somme percepite da un’Azienda speciale – comunque
diverse dal capitale di dotazione iniziale e dalle erogazioni a titolo di contratto di servizio -
siano ascrivibili al novero di veri e propri corrispettivi, oppure se le stesse siano
riconducibili ad erogazioni finanziarie, anche condizionate, e/o a benefici in risorse
pubbliche, in grado di incrementare le componenti attive del bilancio o di diminuirne quelle
passive (Corte cost. n. 161/2012). Nel primo caso, non troverà applicazione il principio di
gratuità di cui all’art. 6, comma 2, del D.L. n. 78/2010; lo stesso troverà, invece, applicazione
nel secondo caso.
Si segnala inoltre, la deliberazione n. 99/2020/PAR con cui la Sezione evidenzia che il
Comune che, nell’ambito di una procedura di riequilibrio, riceve un’anticipazione di
liquidità a valere sul fondo rotazione di cui all’art. 243-ter del TUEL, è tenuto a restituire la
medesima secondo quanto previsto dalla specifica normativa di settore, non potendosi
avvalere del più diluito sistema di restituzione previsto per le diverse anticipazioni di cui al
D.L. n. 35/2013, assoggettate a distinte regole di contabilizzazione e restituzione. L’art. 39-
ter del D.L. n. 162/2019 non può quindi essere applicato alle anticipazioni di liquidità
previste dall’art. 243-ter Tuel.
136. Controllo preventivo e successivo di legittimità
Nel corso dell’anno si sono svolte n. 5 adunanze pubbliche per il controllo preventivo di cui
una per la lettera h) e quattro per la letta b) dell’art. 3, c. 1 della L. 20/1994.
6.1 Esiti del controllo svolto
Nelle deliberazioni n. 10, 11 e 12/2020/PREV è stato rimarcato il consolidato orientamento
secondo cui il controllo preventivo deve necessariamente aver luogo prima che l’atto venga
sottoposto ad esecuzione, con conseguente impossibilità per la Corte dei conti di esercitare
le funzioni di controllo preventivo di legittimità rispetto ad un provvedimento che abbia già
ampiamente esaurito i suoi effetti o nei casi in cui l’Amministrazione abbia già
autonomamente portato ad esecuzione l’atto prima del suo invio per la sottoposizione a
controllo (cfr., in terminis, Sezione regionale di controllo per la Lombardia deliberazione n.
240/2013/PREV; Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, deliberazione n.
73/2019/PREV; Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 19/2019).
Di qui, nell’attuale sistema normativo, il vizio di legittimità di una clausola contrattuale (tale
da trasmettersi, per invalidità derivata, al decreto che lo approva) che preveda l’ultimazione
delle prestazioni previste obliterando la tempistica del procedimento di controllo
preventivo di legittimità per la quale l’art. 27 della legge n. 340/2000 prescrive un termine
di sessanta giorni (salvo ipotesi di sospensione per un periodo non superiore a trenta giorni
intercorrente tra le eventuali richieste istruttorie e le risposte delle amministrazioni
interessate).
Analoga problematica è affrontata nella deliberazione n. 78/2020/PREV in cui la Sezione
ha affrontato anche il tema dell’assoggettabilità a controllo preventivo di legittimità dei
decreti di approvazione di contratti ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. g.) della legge n.
20/1994, con riguardo al valore da considerare in caso di servizi e forniture.
In particolare, in caso di affidamento, ai sensi dell’art. 55 del d.lgs. n. 50/2016, attraverso lo
SDAPA e il ricorso a procedure negoziate, sono stati in tal senso richiamati appositi
riferimenti normativi utili a scongiurare un frazionamento artificioso del contratto in
presenza, segnatamente, di servizi continuativi con carattere di ripetibilità: è il caso dell’art.
35, comma 16 dello stesso d.lgs. n. 50/2016 (“Per gli accordi quadro e per i sistemi dinamici
di acquisizione, il valore da prendere in considerazione è il valore massimo stimato al netto
dell’IVA del complesso dei contratti previsti durante l’intera durata degli accordi quadro o
14del sistema dinamico di acquisizione) e dell’art. 63, comma 5, dello stesso codice dei contratti
pubblici secondo cui “l’importo totale previsto per la prosecuzione dei lavori o della
prestazione dei servizi è computato per la determinazione del valore globale dell’appalto,
ai fini dell’applicazione delle soglie di cui all’articolo 35, c. 1”.
La pronuncia, alla luce della richiesta di visto forzoso da parte dell’Amministrazione,
formulata ex art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 123/2011, nei confronti della competente
Ragioneria territoriale a seguito dell’invio dello stesso atto per il controllo preventivo da
parte dell’Amministrazione, affronta anche i rapporti intercorrenti tra controllo preventivo
e controllo successivo di legittimità.
Pur osservando che, in tale ipotesi, sarebbe stato possibile, in base alla giurisprudenza di
questa Corte (cfr. Sezione centrale controllo legittimità, deliberazione n. 25 del 2013) un
controllo pieno ex post sulla legittimità dell’atto, non circoscritto alle criticità evidenziate
dall’Ufficio di bilancio nell’esercizio del controllo di regolarità amministrativo/contabile, la
Sezione ha osservato come il controllo successivo non appare attivabile in presenza di atto
da assoggettare al controllo preventivo di legittimità della Corte per il quale la decorrenza
dell’efficacia è subordinata all’esito positivo del controllo della Sezione.
In siffatta prospettiva sono stati richiamati l’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 123/2011 e, negli
approdi della giurisprudenza contabile, la delibera n. 9/CONTR/12 delle Sezioni riunite in
sede di controllo della Corte sull’impossibilità di ricondurre l’esame degli atti inviati ai
competenti uffici della Corte ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 123/2011 nell’ambito del
controllo preventivo di legittimità.
Nel merito delle valutazioni compiute, la pronuncia si segnala anche per l’accertamento
dell’illegittimità di impegni di spesa a titolo di varianti e incentivi per funzioni tecniche ex
artt. 106 e 113 del d.lgs. n. 50/2016, assunti in violazione delle pertinenti regole recate dallo
stesso codice dei contratti pubblici e in carenza dei presupposti fissati dalla normativa di
contabilità pubblica e, in particolare, dall’art. 34 della legge n. 196/2009, con riguardo alla
necessità di un’obbligazione giuridicamente perfezionata e all’inammissibilità di impegni a
valere su obbligazioni “future” non ancora sorte.
Infine, nella deliberazione in parola, sono stati valorizzati anche gli effetti conformativi, per
le Amministrazioni interessate, derivanti dalle pronunce rese in sede di controllo preventivo
di legittimità laddove occorra evidenziare, per ogni, conseguente autonoma
determinazione, taluni aspetti concernenti lo svolgimento delle attività amministrative di
15competenza, anche ai fini del corretto espletamento dei procedimenti di controllo previsti
dalla legge per l’efficacia degli atti.
Si segnalano, inoltre, le deliberazioni n. 8, 9, 23 e 24/2020/PREV, con cui la Sezione ha
ricusato il visto, data la sussistenza del vizio invalidante di incompetenza relativa, collegato
all’avvenuta sottoscrizione di provvedimenti di conferimento di incarichi dirigenziali da
parte del Capo Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del
Ministero dell’Istruzione, in luogo del Direttore Generale dell’USR per il Lazio.
Da ultimo, si segnala la deliberazione n. 130/2020/PREV, con cui la Sezione ha deliberato il
non luogo a provvedere, relativamente a n. 4 provvedimenti di conferimento di incarichi
dirigenziali dell’USR – Ministero dell’istruzione, per i quali, a seguito di rilievi istruttori
mossi dall’ufficio di controllo e principalmente incentrati su criticità riguardanti la
procedura di selezione espletata, l’Amministrazione ha richiesto, dopo aver ricevuto la
convocazione per l’adunanza pubblica, il ritiro degli atti, ritenendo necessario un
approfondimento dei profili di legittimità dei medesimi.
7. Controllo sulla gestione
La Sezione ha approvato con la deliberazione n. 129/2020/GEST, la relazione sulle “Prime
analisi sulla gestione dell’emergenza sisma 2016 nella Regione Lazio”, riferita all’attività condotta,
a partire dall’iniziale fase dell’emergenza, dalla Regione Lazio e dagli enti locali interessati
dal terremoto in provincia di Rieti.
8. Altri controlli della Sezione
Nel corso del 2020 inoltre sono state depositate n. 14 deliberazioni riferite alla violazione
delle disposizioni contenute nell’articolo 4 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 e
successive modificazioni e integrazioni, da parte di alcuni EELL, per la mancata
pubblicazione delle relazioni di fine mandato.
Si segnalano inoltre altresì n. 14 deliberazioni relative all’inadempimento, di alcuni EELL,
dell’obbligo di adottare nei termini previsti la deliberazione consiliare di revisione periodica
delle partecipazioni di cui all’art. 20, comma 3 e all’art. 26, comma 11 del d.lgs. n. 175/2016,
e n. 4 deliberazioni dove la Sezione accerta alcune criticità ai piani di revisione inoltrati ai
sensi del d.lgs. n. 175/2016 (deliberazioni nn. 32/2020/VSG, 35/2020/VSG, 77/2020/VSG
e 114/2020/VSG).
16SEZIONI DI CONTROLLO
ATTIVITA' COLLEGIALE DELLA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO LAZIO
ANNO 2020
Regione LAZIO
TIPOLOGIA E OGGETTO DELLA DECISIONE QUANTITÀ
Decisione di parifica (art. 1, comma 5, del DL n. 174/2012) 1
Deliberazioni sui bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi della regione (art.
1, comma 3 e 4 del DL n. 174/2012)
Deliberazioni sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi
1
regionali (art. 1, comma 2, del DL n. 174/2012)
Deliberazioni sul sistema dei controlli interni della regione (art. 1, comma 6, del
DL n. 174/2012)
Deliberazioni sui gruppi consiliari (art. 1, commi 10 e ss, del DL n. 174/2012 15
Pronunce sugli enti del SSR (art. 1, c. 170, della l. n. 266/2005 e art. 1, comma 3
del d.l. n. 174/2012)
Pronunce sugli enti locali (art. 1, c. 166, della l. n. 266/2005 e art. 148-bis Tuel) 63
Deliberazioni sugli enti locali ex art. 148 del Tuel
Deliberazioni ex art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 149/2011
Deliberazioni ex artt. 243-bis e ss. del Tuel 13
Pareri (art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003) 7
Deliberazioni di controllo preventivo e successivo di legittimità 9
Deliberazioni di controllo sulla gestione 1
Altre deliberazioni 34
TOTALE 144
SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO LAZIO
Sezione di controllo ATTIVITA' DI CONTROLLO DI LEGITTIMITA’
Regione Lazio
Pendenti iniziali Introdotti Esaminati Rimanenza
Controllo preventivo 26 801 817 10
Controllo successivo 0 4 1 3
17CORTE DEI CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA
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