Gli alloggi di edilizia residenziale pubblica: costruzione - assegnazione - cessione - Guida Enti Locali
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Parte Cinquantesima
Nicola Centofanti
Gli alloggi di edilizia residenziale pubblica: Paolo Centofanti (1)
costruzione - assegnazione - cessione
Cap. I la corresponsione dei soli oneri di urbanizzazione
L’edilizia residenziale pubblica: definizione con l’esenzione dal costo di costruzione se l’ope-
ratore convenziona l’intervento col comune con-
1. Dall’edilizia economico popolare all’edilizia resi- cordando i prezzi di cessione ed i relativi canoni
denziale pubblica di locazione.
Gli interventi che sono a totale carico dello Stato,
La normativa stabilita dalla legge 22 ottobre 1971, ossia gli interventi di edilizia residenziale pubblica
n. 865, “legge di riforma della casa”, ha introdotto in senso stretto, sono regolamentati da norme che
il termine di edilizia residenziale pubblica in con- disciplinano l’azione amministrativa vincolando le
trapposizione alla precedente definizione di edilizia amministrazioni, che devono rispettare le procedu-
economico-popolare usata dal T.U. 28 aprile 1938, re di assegnazione e determinazione del canone, e
n. 1165. gli assegnatari, che ne hanno una tutela, rapportata
Si può considerare l’edilizia residenziale pubblica, al loro interesse legittimo al giusto procedimento,
con una accezione estensiva, come comprenden- dal giudice amministrativo molto diversa da quella
te tutti quegli interventi che hanno un contributo del normale conduttore.
diretto o indiretto dallo Stato per poter realizzare L’edilizia convenzionata caratterizza gli interven-
degli alloggi ad un costo più moderato rispetto al ti nel piano di zona (vedi successiva Parte 56) che
mercato privato; oppure si può considerare l’edili- sono obbligatoriamente soggetti a convenzione con
zia residenziale pubblica, con una accezione restrit- il Comune.
tiva, come comprendente solo quegli interventi che Il rapporto operatore/ente locale, su cui è basata
sono a totale carico dello Stato, ossia gli interventi di l’edilizia convenzionata, e la sua relativa discipli-
edilizia sovvenzionata. na - appunto la convenzione - non esaurisce tut-
Nell’ambito della prima definizione di edilizia re- tavia il quadro in cui l’intervento stesso è collo-
sidenziale pubblica si inseriscono, oltre agli inter- cato. Si può fare infatti edilizia convenzionata sia
venti di edilizia sovvenzionata, ossia realizzati a to- nell’edilizia residenziale pubblica che nell’edilizia
tale carico dello Stato e finalizzati essenzialmente privata.
alla locazione a canone contenuto, gli interventi di In questo ultimo caso l’operatore non paga gli oneri
edilizia agevolata realizzati con il contributo dello relativi al costo di costruzione e si impegna a prati-
Stato e finalizzati essenzialmente al riscatto della care prezzi di vendita concordati con il Comune, ai
locazione, a norma degli artt. 8 e 9 della legge n. sensi dell’art. 18 del D.P.R. n. 380/2001.
179/1992. L’intervento, realizzato entro i piani di zona, pre-
Sempre in una accezione estensiva si possono con- suppone necessariamente la realizzazione della
siderare di edilizia residenziale pubblica: gli inter- programmazione urbanistica generale nella quale
venti di agevolazione fiscale, come la riduzione trova collocazione lo strumento attuativo del piano
dell’imposta di registro o dell’IVA per chi acquista di zona.
la prima casa; gli interventi che mirano alla ridu- L’intervento di edilizia convenzionata si caratterizza
zione del costo dei suoli, attraverso la concessione per la particolare qualità dei soggetti attuatori e per
in diritto di superficie o in diritto di proprietà del- le caratteristiche che devono possedere gli assegna-
le aree dei piani di zona; gli interventi che consen- tari: in particolare essi non devono superare il red-
tono la riduzione dei contributi urbanistici, ossia dito massimo previsto.
Gli interventi possono usufruire, oltre della con-
cessione delle aree a prezzo di esproprio, anche di
(1) Nicola Centofanti ha redatto i capitoli I e II, Paolo Centofanti un contributo statale o regionale; in tal caso si trat-
ha redatto i capitoli dal III al VI. ta di un intervento di edilizia agevolata.
2805area vIi - servizi sociali - sanitari - culturali - sportivi - e.r.p.
2. La ripartizione della potestà legislativa fra Stato viduandole fra quelle residenziali previste dal piano
e Regioni regolatore generale, e le assoggetta, dopo l’approva-
zione, all’esproprio obbligatorio.
L’art. 117, cost., come modificato dall’art. 3, legge
Il potere di programmazione comunale, il cui sod-
cost. 18.10.2001, n. 3, nel ripartire la potestà legi-
disfacimento può essere riservato all’iniziativa pub-
slativa fra Stato e Regioni distingue tre principali
blica, è soggetto ai limiti del prevedibile incremento
categorie di materie: quelle riservate in via esclusiva
di fabbisogno abitativo complessivo della popo-
allo Stato, quelle di legislazione concorrente - per
lazione - rapportato ad un decennio dalla data di
le quali la normativa di dettaglio è attribuita alle
adozione del piano - e della quota massima di tale
regioni mentre spetta allo Stato la determinazione
fabbisogno che è pari al 70%, ai sensi dell’art. 3, leg-
dei principi fondamentali - e quelle di legislazione
ge n. 167/1962.
esclusiva regionale, che hanno portata residuale
L’amministrazione, nel compiere le sue scelte in or-
(V. Gherghi, Brevi riflessioni sulla riforma del titolo
dine alla concreta estensione delle aree da inserire
V della parte II della Costituzione, in Nuova Rass.,
nel p.e.e.p. (c.d. dimensionamento) gode di poteri
2002, 536).
discrezionali, di natura tecnica, e deve basare le pro-
L’art. 177, comma 3, Cost. definisce le materie a legi- prie determinazioni su un’adeguata motivazione da
slazione concorrente ove la potestà legislativa spetta cui possa evincersi la loro ragionevolezza ed atten-
alle regioni, salvo per la determinazione dei criteri dibilità (C.d.S., sez. IV, 22.10.2004, n. 6964).
fondamentali riservata alla legislazione dello Stato. Dopo la loro urbanizzazione i lotti vengono asse-
Fra dette materie a legislazione concorrente è com- gnati, se il Comune non ritiene di operare diret-
preso il governo del territorio. tamente, agli operatori istituzionali: Aziende per
In materia di governo del territorio la dottrina l’edilizia residenziale, già Istituti Autonomi Case
esclude la possibilità per le regioni di introdurre Popolari (N. Centofanti, Diritto di costruire. Pianifi-
una normativa incompatibile con i principi fonda- cazione urbanistica. Espropriazione, 2010, 824).
mentali fissati dalla legge statale, mentre, per con- È sostanzialmente indifferente per l’interesse pub-
tro, ammette una legislazione statale di dettaglio (A. blico, invece, chi sia il soggetto che ottiene l’asse-
Mandanaro, I rapporti tra legislazione statale e regio- gnazione dei lotti per la realizzazione di edifici di
nale in materia di d.i.a. dopo la legge n. 1666/2002 e edilizia residenziale pubblica convenzionata, fermo
alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione, restando il possesso di tutti i requisiti di legge. Con
in UA, 2002, 1026). la conseguenza che nell’ambito dell’assegnazione
C’è quindi da distinguere le norme di e.r.p. che re- dei lotti p.e.e.p., è ragionevole e coerente che ope-
golano la pianificazione territoriale - che costitui- rino meccanismi automatici di assegnazione (TAR
scono materia di legislazione concorrente - dalle Campania, Napoli, sez. I, 17.12.2004, n. 19385).
altre norme che disciplinano la programmazione ed Lo strumento è entrato ora in crisi per vari motivi.
il finanziamento degli interventi e da quelle che di- Lo sviluppo demografico degli anni ‘60 che suppor-
sciplinano le politiche della casa - dal procedimen- tava la stessa ratio dell’intervento pubblico e legit-
to di assegnazione alla determinazione dei canoni timava il procedimento ablatorio è calato e ci sta
- che appartengono alla legislazione esclusiva della facendo avvicinare alla crescita zero.
regione. Attualmente l’attività di costruzione attraverso il
piano di zona è decisamente ridotta.
Il Comune appare sempre più in grado di condizio-
Cap. II nare gli interventi di edilizia residenziale pubblica,
Funzioni comunali secondo una interpretazione estensiva, attraverso la
riduzione delle imposte comunali ovvero attraverso
1. Il Comune programmatore degli interventi di la riduzione dei contributi che incidono sull’edilizia
edilizia residenziale pubblica. Il piano di zona al fine di favorire l’incremento delle locazioni con
canoni contrattati.
La fase programmatoria degli interventi di edili-
zia residenziale pubblica ha trovato lo strumento
1.1. I rapporti tra Comune ed ente costruttore
principale nel piano di zona, istituito dalla legge
n. 167/1962. Tale strumento urbanistico esecutivo L’ente titolare del potere di espropriazione può de-
identifica le aree oggetto di futuro intervento, indi- legare il procedimento ad un altro ente; ad esempio,
2806gli alloggi di edilizia residenziale pubblica: costruzione - assegnazione - cessione - parte 50
per quanto riguarda l’attuazione dei programmi di Per edilizia sovvenzionata si intende l’edilizia a to-
edilizia residenziale pubblica, previsti dall’art. 60 tale carico dello Stato da assegnare in locazione a
della legge n. 865/1971, il Comune può delegare canone sociale.
cooperative o Aziende regionali di edilizia residen- La legge n. 457/1978 prevede i piani di recupero agli
ziale. artt. 27 e segg. Qui interessa approfondire il colle-
In tal caso, si deve verificare chi è il soggetto respon- gamento che si instaura fra la funzione pianificato-
sabile, qualora nell’esecuzione del procedimento ria del comune e quella esecutiva, in rapporto alla
ablatorio si siano determinati dei danni. possibilità di accedere ai finanziamenti di edilizia
Le ipotesi di risarcimento dei danni più frequenti sovvenzionata.
derivano dall’illegittima occupazione dei terreni L’iniziativa pubblica prevista e regolata dall’art. 28,
non seguita dal rituale procedimento ablatorio. legge 5 agosto 1978, n. 457, ha finalità e modalità
Si deve verificare quale dei due enti è quello respon- diverse da quelle proprie degli interventi in materia
sabile del danno e, quindi, soggetto al risarcimen- di edilizia residenziale pubblica.
to. Il diritto di rivalsa nei confronti del comune del La successiva legge n. 179/1992 pose all’art. 11 una
danno sofferto dall’IACP costruttore che sia stato riserva sui finanziamenti di edilizia sovvenzionata
riconosciuto responsabile della trasformazione del non inferiore al 30% per gli interventi di recupero,
fondo e condannato a risarcire il danno al proprie- affermando la tendenza di privilegiare nella distri-
tario del suolo occupato, deve essere accertato, caso buzione dei fondi di edilizia sovvenzionata il recu-
per caso, sulla base del contegno tenuto dalle parti pero piuttosto che la nuova costruzione.
(in particolare, dall’ente territoriale), in relazione La legge n. 493/1993 ammise una ulteriore riserva
alle rispettive colpe, e con riferimento, anche ai fini non inferiore al 15% per l’attuazione dei program-
della liquidazione del danno, agli obblighi, in con- mi di recupero urbano che ampliano il concetto di
creto assunti e sussistenti, dei contraenti e, quindi, recupero, ammettendo a finanziamento, oltre agli
alle cause dell’inadempimento. L’ente espropriante interventi sui fabbricati, l’ammodernamento delle
(nella specie, il comune), che resta pur sempre “do- infrastrutture e dei servizi.
minus” della procedura anche nell’ipotesi in cui ri- I comuni pertanto diventano attuatori privilegiati
corra all’istituto della delega, è responsabile dell’o- degli interventi di recupero.
perato del delegato (si tratti di un ente, di una co-
operativa o di un’impresa) poiché la legge dispone 3. Gli interventi di recupero ed i programmi di recu-
che l’espropriazione si svolge non soltanto in nome pero urbano
e per conto del delegante, ma anche d’intesa con
Il Ministero dei Lavori Pubblici ha completato la
quest’ultimo, che conserva ogni potere di controllo
disciplina del programma con due decreti che ne
e di stimolo, il cui mancato esercizio è fonte di cor-
hanno consentito l’attuazione. Il primo, del 1° di-
responsabilità con il delegato per i danni da questi
cembre 1994, era diretto a disciplinare lo strumento
materialmente arrecati (Cass. civ., sez. I, 27.5.2011,
urbanistico individuando le zone urbane interessate
n. 11800).
all’intervento.
La dottrina ravvisa tre ipotesi possibili: 1) è respon-
Esso evidenziava come il programma sia strumento
sabile il delegante; 2) è responsabile il delegato; 3)
al servizio dell’edilizia residenziale pubblica.
vi è la responsabilità solidale del delegante e del de-
Gli operatori privati sono ammessi ad integrazio-
legato (N. Centofanti, L’espropriazione per pubblica
ne degli interventi pubblici consentendo in tal caso
utilità, 2009, 846).
che gli stessi siano localizzati in aree prossime agli
Il criterio per accertare se la responsabilità debba
insediamenti pubblici ed alle aree ad esse contigue.
imputarsi al delegante è quello di verificare se siano
Il Comune acquista un ruolo determinante nella
state trasferite o meno le funzioni relative al proce-
stessa localizzazione dei fondi poiché deve procede-
dimento.
re a selezionare le richieste di intervento.
Nella prima fase di attuazione il Comune deve, nella
2. Il comune programmatore ed esecutore degli
preparazione del procedimento, deliberare i criteri
interventi di recupero
di larga massima, onde notiziare i richiedenti delle
La legge n. 457/1978, all’art. 35, ammise per la pri- modalità di scelta degli interventi.
ma volta i comuni a beneficiare dei fondi di edilizia Di qui un ruolo propulsore del Comune che si
sovvenzionata relativi agli interventi di recupero. accentua se si considera che attraverso l’accordo
2807area vIi - servizi sociali - sanitari - culturali - sportivi - e.r.p.
di programma si può giungere alla variante dello L’accelerazione delle procedure per i programmi straordi-
strumento urbanistico vigente, anche se la variante nari di edilizia residenziale pubblica agevolata e sperimen-
è sempre subordinata all’assenso del consiglio co- tale, già localizzati dalle regioni in base alla legislazione
munale. Il comune deve individuare le proposte più precedente, per i quali non sono iniziati i lavori entro il 31
gennaio 1997 per il mancato rilascio di concessione edilizia,
convenienti ed aderenti agli obiettivi della legge n.
è effettuata con la nomina di un commissario ad acta ad
493/1993 fra quelle presentate da IACP, ammini- opera della regione su segnalazione del C.E.R.
strazioni pubbliche, comuni, imprese di costruzio-
Il commissario deve provvedere al rilascio della concessione,
ne, cooperative e soggetti pubblici e privati in forma
entro trenta giorni dalla nomina, salva la revoca dei finan-
consortile, ai sensi dell’art. 6. ziamenti nel caso di mancato rilascio.
Il secondo D.M. 1° dicembre 1994, definisce i criteri
Per i programmi di edilizia sovvenzionata non iniziati o
e le procedure di formazione connesse con la pro-
non completati si provvede all’aggiornamento dei quadri
grammazione regionale dei fondi e i rapporti con i
economici con i nuovi costi di cui al D.M. 5 agosto 1994.
comuni per la selezione degli interventi.
È previsto il ricorso all’accordo di programma da parte del
Ministro dei Lavori pubblici, su motivata richiesta degli enti
4. Il controllo sostitutivo regionale locali interessati ai sensi dell’art. 2, comma 69, della legge
La dottrina ha rilevato come per controllo sostitu- 23 dicembre 1996, n. 662.
tivo debba intendersi l’attività di un soggetto prece-
dentemente delineato tesa a subentrare ad un’am- 6. I finanziamenti per l’edilizia residenziale pubblica
ministrazione per il compimento di un determinato per favorire l’occupazione nella legge n. 135/1997
atto (N. Centofanti, Il silenzio della pubblica ammi-
La legge 23 maggio 1997, n. 135, che reca disposizioni per
nistrazione, 2010, pagg. 190).
favorire l’occupazione, innova le norme di cui all’art. 2,
È necessario, quindi, in primo luogo, determinare comma 65, della legge n. 662/1996 di proroga dei lavori
attraverso un provvedimento normativo l’autorità finanziati e non iniziati.
che abbia il potere di subentrare ovvero quello di
Il sistema precedente prevede, in caso di mancato inizio
nominare un commissario per il compimento dello dei lavori, una procedura piuttosto complessa in base alla
specifico atto. quale il segretario del Comitato per l’edilizia residenziale
Lo schema del controllo sostitutivo presenta di nor- trasmette l’elenco dei programmi per i quali non è stata
ma due autorità, una sovraordinata rispetto all’altra rilasciata la concessione edilizia, per la nomina da parte del
e con il compito di sostituirla nel compimento di presidente della giunta regionale di un commissario ad acta
atti obbligatori. La regola generale è che il potere il quale deve provvedere, entro i successivi trenta giorni, al
dell’autorità che sostituisce deve essere tassativa- rilascio della concessione.
mente determinato e che essa non ha alcuna facoltà Per quanto riguarda i programmi che non hanno ottenuto la
di adottare dei provvedimenti oltre i limiti conferiti. concessione edilizia, dopo la nomina dei relativi commissari,
Nell’ipotesi di sostituzione dei comuni nella realiz- il C.E.R. procede alla revoca degli stessi.
zazione di interventi di edilizia residenziale pub-
blica l’art. 3, comma 8, legge 17 febbraio 1992, n. 7. Le società di trasformazione urbana
179, attribuisce al Presidente della Giunta regionale
La legge 15 maggio 1997, n. 127, secondo provve-
la possibilità di verificare che gli interventi inizino
dimento introdotto per lo snellimento dell’azione
entro tredici mesi dalla data di pubblicazione del
amministrativa, istituisce le società di trasformazio-
provvedimento regionale di individuazione dei sog-
ne urbana.
getti attuatori nel Bollettino ufficiale della regione.
I comuni e le città metropolitane possono costituire
società per azioni, aperte alla partecipazione della
5. La legge 23 dicembre 1996, n. 662 ed i finanzia- regione e della provincia, ora disciplinate dall’art.
menti all’edilizia residenziale pubblica 120 del T.U. degli enti locali: “per progettare e realiz-
L’art. 2, comma 63, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nel zare interventi di trasformazione urbana, in attuazio-
rifinanziare gli interventi di edilizia residenziale pubblica ne degli strumenti urbanistici vigenti. A tal fine le de-
si muove in due direzioni: ripartire le maggiori entrate liberazioni dovranno in ogni caso prevedere che gli
derivanti dai fondi ex GESCAL e accelerare le procedure. azionisti privati delle società per azioni siano scelti
Nella ripartizione fra i vari canali di finanziamento delle tramite procedura di evidenza pubblica.
maggiori entrate derivanti dai fondi ex GESCAL, contabi- Le società di trasformazione urbana provvedono
lizzate al 31.12.1994 per euro 759.191.641,66. alla preventiva acquisizione delle aree interessate
2808gli alloggi di edilizia residenziale pubblica: costruzione - assegnazione - cessione - parte 50
dall’intervento, alla trasformazione e alla commer- al Comitato Interministeriale per la Programma-
cializzazione delle stesse. Le acquisizioni possono zione Economica vengono soppresse, demandando
avvenire consensualmente o tramite ricorso alle alla legge finanziaria il compito di indicare i fondi
procedure di esproprio da parte del comune (G. disponibili da destinare alle regioni su parere della
Leone, Società di trasformazione urbana e procedure Conferenza unificata Stato-regioni.
espropriative, nota a TAR, 9.12.2004, n. 4280 sez. I, Alle regioni ed agli enti locali sono attribuite
Veneto, in Foro amm. TAR, 2004, 12). dall’art. 60 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, tutte
Le aree interessate dall’intervento di trasformazione le funzioni amministrative non espressamente asse-
sono individuate con delibera del consiglio comu- gnate allo Stato.
nale. L’individuazione delle aree di intervento equi- Le regioni devono determinare le linee di interven-
vale a dichiarazione di pubblica utilità, anche per le to e gli obiettivi indicando i criteri e le priorità. Le
aree non interessate da opere pubbliche. Le aree di regioni devono programmare le risorse finanziarie.
proprietà degli enti locali interessate dall’interven- Il ruolo esclusivo della regione nella gestione delle
to possono essere attribuite alla società a titolo di risorse finanziarie è stato ribadito dalla giurispru-
concessione”. denza fin dalla legge 5 agosto 1978, n. 457.
L’art. 56 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 afferma
8. Il conferimento di funzioni e compiti allo Stato, che le competenze non tassativamente mantenute
alle regioni e agli enti locali nel D.Lgs. 31 marzo allo Stato sono trasferite alle regioni e agli enti lo-
1998, n. 112 cali. La norma, però, non fa alcun cenno espresso in
ordine alle competenze degli enti locali che, peral-
Il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, attua la delega con-
tro, sembrano decisamente rafforzate nell’impianto
tenuta nel capo primo della legge 15 marzo 1997, n.
generale.
59. La legge delega contiene un principio assoluta-
Il Comune consolida la sua posizione, in relazione
mente innovatore, poiché, all’art. 3, essa afferma che
all’indirizzo di operare la localizzazione dei finan-
devono essere tassativamente elencate le competen-
ziamenti nell’ambito dei piani integrati di recupero
ze dello Stato, intendendosi le residue trasferite alle
o di riqualificazione urbana.
regioni.
Le funzioni statali, che sono tassativamente previste
9. I finanziamenti regionali ai programmi e.r.p.
dall’art. 59 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, atten-
gono alla determinazione dei principi e alle finalità Periodicamente, in base alle disponibilità di fondi
di carattere generale in materia di edilizia residen- riservati nel proprio bilancio o provenienti da con-
ziale pubblica. tributi statali, le Regioni promuovono i programmi
Allo Stato residua la definizione dei livelli minimi di edilizia residenziale pubblica.
del servizio abitativo, nonché la determinazione de- Con tali programmi sono assegnati contributi che
gli standard di qualità. Allo Stato viene altresì lascia- hanno l’obiettivo primario di soddisfare il fabbi-
ta la possibilità di elaborare progetti di intervento, sogno abitativo delle famiglie meno abbienti e di
unitamente alle regioni e agli enti locali. Rimane particolari categorie sociali ampliando l’offerta di
allo Stato la funzione di acquisizione, raccolta ed abitazioni in locazione a canone ridotto, favorendo
elaborazione di dati che avviene attraverso l’istitu- l’acquisto della prima casa di abitazione, con la pro-
zione di un Osservatorio della condizione abitativa. mozione di interventi di manutenzione e recupero
Resta, infine, allo Stato la fissazione dei criteri per del patrimonio edilizio esistente.
favorire l’accesso alle locazioni e il sostegno finan- I destinatari dei contributi sono Comuni e operato-
ziario ai redditi più bassi. ri privati quali Cooperative di abitazione, Imprese
L’art. 62 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ridimen- di costruzione, Fondazioni, Società di scopo, ON-
siona lo stesso Ministero dei LL.PP., sopprimendo il LUS che effettuano interventi di costruzione o re-
suo organo tecnico, ossia il Comitato per l’Edilizia cupero edilizio di alloggi destinati unicamente ad
Residenziale, propulsore di ogni iniziativa in mate- uso abitativo.
ria di edilizia residenziale pubblica. Gli alloggi sono assegnati a famiglie a basso reddito,
La soppressione del C.E.R. ha effetto contestual- con particolari problematiche (presenza di portato-
mente al trasferimento delle competenze alle regio- ri di handicap, di anziani), appartenenti a categorie
ni previsto dall’art. 63 del predetto decreto. sociali disagiate (giovani coppie, immigrati, lavora-
Anche le funzioni di ripartizione dei fondi affidate tori in mobilità).
2809area vIi - servizi sociali - sanitari - culturali - sportivi - e.r.p.
Per ogni programma la Regione indica la tipologia di quartiere II, recanti proposte di interventi inno-
di alloggi da realizzare (locazione permanente, lo- vativi in ambito urbano, devono essere localizzati
cazione a termine, locazione con proprietà differi- nei comuni, in quartieri caratterizzati da diffuso
ta, acquisto) nonché le procedure amministrative degrado delle costruzioni e dell’ambiente urbano,
e finanziarie da seguire per la realizzazione degli da carenze di servizi e da contesti di scarsa coesione
interventi edilizi. Essa stabilisce inoltre i requisiti sociale connessa a marcato disagio abitativo.
per l’accesso e la permanenza da parte dei cittadini Gli interventi devono essere compresi, in via prio-
in alloggi di edilizia residenziale pubblica nonché ritaria, nei piani per l’edilizia economica e popolare
i criteri generali per la determinazione del canone di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, aventi o meno
d’affitto. Ai Comuni spettano la determinazione del valore di piani di recupero ai sensi dell’art. 34 della
canone, i bandi per la formulazione delle graduato- legge 5 agosto 1978, n. 457, nelle zone di recupe-
rie per l’assegnazione degli alloggi e la emanazione ro o in comparti di edifici particolarmente degra-
di eventuali decadenze a seguito della perdita da dati di cui all’art. 18 della legge 27 luglio 1978, n.
parte dei locatari dei requisiti previsti; le Province 392, nelle aree assoggettate a recupero urbanistico
segnalano gli ambiti comunali in cui è maggiore la di cui all’art. 29 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
richiesta di abitazioni. ovvero in aree aventi caratteristiche analoghe, even-
tualmente già individuate dalla vigente legislazione
10. I contratti di quartiere regionale, in aree degradate ed in quelle soggette a
Il D.M. 27 dicembre 2001 pone le basi per il finan- recupero a causa di eventi sismici o di pubblica ca-
ziamento di programmi innovativi in ambito urba- lamità.
no che sostanzialmente rilancia i contratti di quar- Il programma promuove la partecipazione degli
tiere già previsti dal D.M. 22 ottobre 1997. abitanti alla definizione degli obiettivi ed è finaliz-
Il programma è finalizzato prioritariamente ad in- zato ad incrementare, anche con il supporto di inve-
crementare, anche col supporto di capitali privati, la stimenti privati, la dotazione infrastrutturale oltre
dotazione di infrastrutture nei quartieri degradati che a promuovere misure ed interventi per favorire
dei comuni a più alto disagio abitativo, prevedendo l’occupazione e l’integrazione sociale.
al contempo misure ed interventi per favorire l’oc- I temi di sperimentazione da sviluppare riguardano
cupazione e l’integrazione sociale, ex art. 2, D.M. 27 obiettivi generali di qualità e riflettono scelte stra-
dicembre 2001. tegiche che mirano all’innalzamento degli standard
Le regioni devono comunicare la loro disponibi- qualitativi sia a livello di alloggio che di contesto
lità ad aggiungere ulteriori risorse finanziarie per urbano. Particolare attenzione deve essere riservata
l’attuazione dei programmi; dopo tale indicazione al tema della sostenibilità ambientale e dell’ecologia
il ministero deve predisporre i bandi regionali me- urbana.
diante i quali sono fissate le modalità di partecipa- A differenza della prima edizione dei Contratti di
zione dei comuni. Quartiere, questo secondo finanziamento è gestito
Le proposte di intervento possono essere redatte dalle singole Regioni che, attraverso propri bandi,
esclusivamente dai comuni che possono presenta- invitano le amministrazioni comunali a proporre
re risorse private tese ad incrementare la dotazione progetti e a competere per la destinazione dei fondi.
finanziaria e la previsione di interventi residenziali Iniziative nell’ambito dei Contratti di Quartiere II
che propongano l’inserimento di diverse categorie sono state già avviate in Lombardia, Emilia Roma-
sociali all’interno di programmi di edilizia residen- gna, Umbria, Lazio, Campania e Sicilia.
ziale pubblica, ex art. 3, D.M. 27 dicembre 2001. Il D.M. 8 marzo 2006 è stato annullato perché at-
tribuiva direttamente ai Comuni - invece che alle
Regioni - il compito di individuare i criteri ed i
11. I contratti di quartiere II - Il piano straordinario
progetti da approvare in sede centrale (TAR Lazio,
predisposto dalla legge 8 febbraio 2007, n. 9
5.11.2007, n. 10855).
Con D.M. delle infrastrutture e dei trasporti, 8 mar- Successivamente con D.M. 26 marzo 2008 è stata
zo 2006, è stato completato il programma innova- attribuita alle regioni e alle province autonome di
tivo in ambito urbano denominato “Contratti di Trento e Bolzano il potere di predisporre appositi
quartiere II”. bandi di gara mediante i quali vengono fissate le
L’art. 2 del D.M. prevede che i progetti di contratti modalità di partecipazione dei comuni ed è stata
2810gli alloggi di edilizia residenziale pubblica: costruzione - assegnazione - cessione - parte 50
istituita una Commissione per la selezione delle muni ad alta tensione abitativa, previsti dall’art. 1,
proposte presentate dai comuni da ammettere a fi- comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9.
nanziamento formata da rappresentanti regionali, Tale programma è finalizzato in primo luogo al re-
ministeriali e dell’ANCI. cupero e all’adattamento funzionale di alloggi di
La legge Finanziaria 2007, legge 27 dicembre 2006, proprietà degli ex IACP o dei comuni, non occu-
n. 296, comma 1154, ha autorizzato la spesa di 30 pati, all’acquisto o alla locazione di alloggi, e all’e-
milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. ventuale costruzione di nuovi alloggi, da destinare
Con decreto del Ministero delle infrastrutture, pre- prioritariamente a soggetti sottoposti a procedure
via intesa in sede di Conferenza permanente Stato- esecutive di rilascio in possesso dei requisiti di cui
Regioni-Province autonome, devono essere definite all’art. 1 della legge n. 9/2007.
le modalità di applicazione e di erogazione dei fi- Il programma è diretto alle coppie a basso reddito e
nanziamenti. tende a soddisfare il fabbisogno alloggiativo indivi-
La legge 8 febbraio 2007, n. 9, all’art. 1, al fine di duato dalle regioni e province autonome sulla base
contenere il disagio abitativo e di favorire il passag- di elenchi di interventi prioritari e immediatamen-
gio da casa a casa per particolari categorie sociali, te realizzabili, con particolare riferimento a quelli
sospende le procedure esecutive di rilascio per finita compresi nei piani straordinari di cui all’articolo 3
locazione degli immobili adibiti ad uso di abitazioni della stessa legge e in relazione alle priorità definite
e ubicati nei comuni capoluoghi di provincia, nei al tavolo di concertazione generale sulle politiche
comuni con essi confinanti con popolazione supe- abitative.
riore a 10.000 abitanti e nei comuni ad alta tensione L’art. 41 prevede la costituzione, tramite l’Agenzia
abitativa di cui alla delibera CIPE n. 87103 del 13 del Demanio, di una società di scopo per promuo-
novembre 2003. vere la formazione di strumenti finanziari immobi-
Sono state sospese le esecuzioni dei provvedimenti liari a totale o parziale partecipazione pubblica, per
di rilascio per finita locazione degli immobili adibiti l’acquisizione, il recupero, la ristrutturazione, la re-
ad uso di abitazioni, nei confronti di conduttori con alizzazione di immobili ad uso abitativo. È possibile
reddito annuo lordo complessivo familiare inferio- utilizzare, d’intesa con le regioni e gli enti locali, i
re a 27.000 euro, che siano o abbiano nel proprio beni di proprietà dello Stato o di altri soggetti pub-
nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni, blici. Il fine è quello di incrementare il patrimonio
malati terminali o portatori di handicap con inva- immobiliare destinato alla locazione di edilizia abi-
lidità superiore al 66 per cento, purché non siano tativa, con particolare riguardo a quello a canone
in possesso di altra abitazione adeguata al nucleo sostenibile nei comuni soggetti a fenomeni di disa-
familiare nella regione di residenza. La sospensione gio e alta tensione abitativa. È autorizzata, per l’an-
dei provvedimenti di rilascio nei comuni suddetti no 2007, la spesa massima di 150 milioni di euro.
è stata prorogata dall’art. 23, comma 1 del D.L. 1°
luglio 2009, n. 78, conv. in legge n. 102/2009, al 31 13. Le misure per favorire la localizzazione di aree
dicembre 2009. e.r.p. nella legge 24 dicembre 2007, n. 244
L’art. 1, commi 258 e 259, legge 24 dicembre 2007,
12. Programma straordinario di alloggi ex legge
n. 244, finanziaria 2008, introduce delle misure atte
222/2007
a favorire la realizzazione di alloggi di edilizia resi-
L’art. 21 della legge 29 novembre 2007, n. 222 (con- denziale pubblica.
versione del D.L. n. 159/2007), ha previsto il finan- L’art. 1, comma 258, consente in aggiunta alle aree a
ziamento, nel limite di 550 milioni di euro per l’an- standard di individuare negli strumenti urbanistici
no 2007, di un programma straordinario di edilizia ambiti la cui trasformazione è subordinata alla ces-
residenziale al fine di garantire il passaggio da casa sione gratuita da parte dei proprietari, singoli o in
a casa delle categorie sociali soggette a sfratto e di forma consortile, di aree o immobili da destinare a
ampliare l’offerta di alloggi in locazione a canone edilizia residenziale sociale, in rapporto al fabbiso-
sociale per coloro che sono utilmente collocati nelle gno locale e in relazione all’entità e al valore della
graduatorie approvate dai comuni. trasformazione.
Sono destinatari dei fondi solamente i comuni ca- In tali ambiti è possibile prevedere, inoltre, l’even-
poluoghi di provincia, i comuni con essi confinanti tuale fornitura di alloggi a canone calmierato, con-
con popolazione superiore a 10.000 abitanti e i co- cordato e sociale.
2811area vIi - servizi sociali - sanitari - culturali - sportivi - e.r.p.
In sostanza a fronte di cubatura il comune ottiene 15. Il Piano Casa - D.P.C.M. 16 luglio 2009
aree per edificare alloggi o addirittura alloggi da de-
Il D.P.C.M. 16 luglio 2009 definisce delle modali-
stinare a canone sociale.
tà operative del Piano Casa, previsto dall’art. 11
della legge n. 133/2008, che ha convertito il D.L. n.
14. Il Piano casa nella legge 6 agosto 2008, n. 133
112/2008 sull’incremento dell’offerta di abitazioni
L’art. 11, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in legge di edilizia residenziale pubblica.
6 agosto 2008, n. 133, istituisce un piano nazionale Il Piano per il contenimento del disagio abitativo è
per la realizzazione di alloggi di edilizia residenzia- destinato ad avere ripercussioni positive sull’occu-
le pubblica che la cui approvazione è demandata al pazione nel settore delle costruzioni.
Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibe- Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti deve
ra del Comitato interministeriale per la program- promuovere con le regioni ed i comuni la sottoscri-
mazione economica (CIPE) e d’intesa con la Confe- zione di appositi accordi di programma al fine di
renza unificata di cui all’art. 8 del D.Lgs. 28 agosto concentrare gli interventi sull’effettiva richiesta abi-
1997, n. 281, e successive modificazioni, su proposta tativa nei singoli contesti, rapportati alla dimensio-
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. ne fisica e demografica del territorio, valorizzando
Per la prima volta dopo l’attribuzione delle compe- la partecipazione di soggetti pubblici e privati, ex
tenze in materia alle regioni si cerca di realizzare un art. 4, D.P.C.M. 16 luglio 2009.
piano con un finanziamento pubblico tra 650 e 800 Il Ministero provvede a selezionare le richieste di
milioni di euro, che potrebbe avere però importanti intervento sulla base dei criteri fissati dal decre-
effetti sul settore delle costruzioni e delle trasforma- to ed esercita i poteri sostitutivi nel caso di ritardi
zioni urbane. nell’attuazione dei programmi di interventi, con
La cifra è decisamente insufficiente a garantire riferimento ai tempi di realizzazione e alle modalità
un’efficace azione per le politiche abitative; il pia- attuative previste.
no in più parti richiama espressamente l’intervento
e l’apporto dei privati anche attraverso il ricorso a
15.1. La ripartizione delle risorse. Il D.M. 8 marzo 2010
strumenti finanziari innovativi o esistenti quali i
fondi immobiliari. Le risorse individuate dal D.P.C.M. 16 luglio 2009
Il Piano prevede la costituzione di fondi immobi- sono state ripartite con decreto del Ministero del-
liari destinati alla valorizzazione e all’incremento le infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il
dell’offerta abitativa, o alla promozione di stru- Ministero dell’economia e delle finanze 8 marzo
menti finanziari immobiliari innovativi e con la 2010, sulla base dei coefficienti stabiliti dal decreto
partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 17
articolati anche in un sistema integrato naziona- marzo 2003 ben oltre i termini di sessanta giorni
le e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di previsti.
immobili per l’edilizia residenziale. Il Piano può Nel frattempo gli enti interessati dovevano presen-
essere realizzato attraverso interventi posti in es- tare le proposte al Ministero.
sere da promotori finanziari ex artt. 183 e segg., Il D.M. 8 marzo 2010 ripartisce 377 milioni per la
D.Lgs. n. 50/2016. soluzione del disagio abitativo attraverso interventi
Gli interventi possono essere incentivati da trasferi- di recupero e realizzazione di nuovi alloggi, in gra-
menti di diritti edificatori in favore dei promotori, do di rilanciare il settore edile.
incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati Dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, diven-
alla dotazione di servizi, spazi pubblici e di mi- ta quindi operativo il trasferimento dei fondi agli
glioramento della qualità urbana, sconti fiscali o enti locali. Nell’ambito degli accordi di programma
riduzione degli oneri di costruzione, costituzione è possibile individuare le iniziative da inserire nelle
di fondi immobiliari in cui far confluire i canoni linee di intervento. Il meccanismo manca di dettare
di locazione, cessione dei diritti edificatori a fronte
i tempi di realizzazione che hanno da sempre ca-
della realizzazione di alloggi pubblici da destinare
ratterizzato il sistema dell’e.r.p. Le regioni devono
alla locazione a canone agevolato o alla vendita in
raccogliere le domande e trasmetterle al ministero
favore delle categorie svantaggiate.
secondo le linee di intervento prefissate, ex D.P.C.M.
16 luglio 2009, art. 1.
Si nota che le modalità di realizzazione dei pro-
2812gli alloggi di edilizia residenziale pubblica: costruzione - assegnazione - cessione - parte 50
grammi sono molte, ma i finanziamenti risultano 16. Il Piano nazionale per le città - D.L. 83/2012
modesti.
L’art. 12, D.L. n. 83/2012, conv. nella legge 7 agosto
2012, n. 134, che modifica l’art. 5, c. 1, del D.P.R. n.
15.2. Il piano casa. L’equivoco nei termini
380/2001, attribuisce il potere al Ministero delle in-
Il D.L. Sviluppo n. 70/2011 approva il piano casa- frastrutture e dei trasporti di predisporre un piano
bis. nazionale per le città, dedicato alla riqualificazione
L’idea del “Piano Casa” per contrastare la crisi eco- di aree urbane con particolare riferimento a quelle
nomica, attraverso il rilancio dell’edilizia, è stata degradate.
proposta a marzo 2009 dal Governo Berlusconi per A tal fine, con decreto del Ministero delle infra-
affiancarsi al piano nazionale di edilizia abitativa. strutture e dei trasporti, è istituita, senza nuovi o
Il legislatore intende per Piano Casa l’insieme di maggiori oneri per la finanza pubblica, la Cabina di
provvedimenti legislativi e incentivi economici per regia del piano
consentire l’ampliamento degli edifici. I comuni hanno così inviato alla Cabina di regia
Il termine inteso per fornire l’abitazione ai meno proposte di Contratti di valorizzazione urbana
abbienti ingloba anche l’edilizia privata proponen- costituite da un insieme coordinato di interventi
do la liberalizzazione degli interventi in deroga e lo con riferimento ad aree urbane degradate, indi-
cando:
snellimento delle procedure. La confusione nell’uso
dei termini appare evidente. a) la descrizione, le caratteristiche e l’ambito urba-
Esso è sostanzialmente inteso a creare nuove dispo- no oggetto di trasformazione e valorizzazione;
nibilità alloggiative senza stanziare un euro. b) gli investimenti ed i finanziamenti necessari, sia
La norma non pone alcuna riduzione di costi nel pubblici che privati, comprensivi dell’eventuale co-
recupero delle aree né attribuisce finanziamenti. finanziamento del comune proponente;
Si tratta di disposizioni intese a favorire l’edilizia c) i soggetti interessati;
privata in termini di aumento delle cubature rea- d) le eventuali premialità;
lizzabili.
L’edilizia pubblica ha sempre fornito il bene casa a e) il programma temporale degli interventi da at-
tivare;
canoni convenzionati oppure ha messo a disposi-
zione ai ceti meno abbienti finanziamenti per con- f) la fattibilità tecnico-amministrativa.
tenere i costi dei mutui o il costo di costruzione. La Cabina di regia, sulla base degli apporti e delle
Qui si consente una maggiore cubatura ad operato- risorse messe a disposizione dai vari organismi che
ri economici o a privati per incentivare gli investi- la compongono, confidando nell’apporto di inve-
menti senza alcun riduzione sui canoni o sulle rati stitori privati, definisce gli investimenti attivabili
di mutuo. nell’ambito urbano selezionato.
Le disposizioni trovano giustificazione solo in rap- I finanziamenti sono fissati nel limite di 10 milioni
porto ad una situazione di bisogno nella ricerca di di euro per l’anno 2012, di 24 milioni di euro per
una abitazione. l’anno 2013, di 40 milioni di euro per l’anno 2014 e
La normativa chiede alle Regioni di approvare, en- di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015,
tro 60 giorni dall’entrata in vigore del decreto, spe- 2016 e 2017.
cifiche leggi per incentivare la razionalizzazione del
patrimonio edilizio e la riqualificazione delle aree 17. Il piano casa disposto dalla legge 23 maggio 2014,
urbane degradate. n. 80
Le norme regionali devono, quindi, premiare gli I piani casa approvati dalla legge di riforma del
interventi di demolizione e ricostruzione che preve- 1971 si caratterizzavano per i finanziamenti che
dano il riconoscimento di una volumetria aggiun- dovevano portare alla realizzazione di migliaia di
tiva, la delocalizzazione in aree diverse, il cambio alloggi.
di destinazione d’uso e le modifiche della sagoma Oggi, con la legge 23 maggio 2014, n. 80, a disposi-
necessarie per l’armonizzazione architettonica. zione ci sono 568 milioni di euro per la realizzazio-
La normativa regionale ha continuato l’equivoco ne di nuovi (se ne potranno fare non più di 10/11
terminologico. per ogni milione di euro) o il restauro di vecchi
alloggi.
2813area vIi - servizi sociali - sanitari - culturali - sportivi - e.r.p.
La pochezza del finanziamento si riscontra con- ordinaria, fino a 50 mila euro, sono stati destinati
frontando l’importo che viene assegnato per i con- circa 400 milioni di euro.
tributi alla morosità incolpevole che è di 226 milio- Entro 120 giorni dalla data di pubblicazione del
ni di euro. bando da parte del Ministero, le Regioni dovranno
I contributi statali riguardano più l’aiuto all’affitto selezionare e verificare gli interventi da finanziare e
che la realizzazione di nuove costruzioni. trasmettere gli elenchi, in ordine di priorità, al Mi-
I canoni bassi e le spese di gestione alte per la ge- nistero delle Infrastrutture che assegnerà le risorse.
stione delle case popolari fanno sì che siano sempre
più ridotte le poche risorse da destinare alla manu- 19. Fondi per l’e.r.p. dalle Onlus
tenzione e alla nuova costruzione o ristrutturazione
La carenza di fondi e difficoltà gestionali per ot-
del vetusto patrimonio. Ciò provoca sofferenze nei
timizzare l’uso delle risorse verso gli intereventi
bilanci di molti enti destinati a gestire l’edilizia eco-
manutentivi hanno suggerito lo stralcio dalle gra-
nomico popolare da qui la necessità per i gestori ad
duatorie pubbliche di alloggi e.r.p. per affidarli su
avere i conti in ordine.
autorizzazione della Regione ad altri soggetti.
A Milano (1.8.2015) la Curia ha destinato fondi
18. Il D.M. 16 marzo 2015: recupero di immobili derivanti dalle offerte dell’otto per mille a questo
pubblici progetto.
Il D.M. 16 marzo 2015 stanzia 468 milioni di euro La Caritas prenderà in gestione un centinaio di ap-
per il recupero degli alloggi sociali inagibili attra- partamenti sfitti da ristrutturare per assegnarli a
verso un apposito programma per il recupero e la piccole famiglie in difficoltà.
razionalizzazione del patrimonio pubblico. Le funzioni e.r.p. verranno così gestite da altri sog-
Il decreto, in attuazione del Piano Casa approvato getti autorizzati dalla Regione.
dal D.L. n. 47/2014, ripartisce tra le Regioni le risor- Un bando consentirà di assegnare a famiglie in dif-
se destinate al social housing e definisce i criteri per ficoltà alloggi comunali ancora vuoti e da ristruttu-
la formulazione del programma. rare permettendo la riscossione di un canone infe-
Per essere inseriti nel Programma gli interventi de- riore a quello di mercato.
vono rispondere ai seguenti criteri: L’operazione sta per avere il via libera da parte della
Regione Lombardia che deve autorizzare lo stralcio
- rapida assegnazione degli alloggi non utilizzati per
di questi alloggi dalle graduatorie e.r.p.
assenza di interventi di manutenzione;
In tal modo si identificano nuovi soggetti attuatori e
- riduzione dei costi di conduzione degli alloggi gestori degli alloggi destinati a funzioni sociali sot-
da parte degli assegnatari e dei costi di gestione da tratti alle graduatorie di e.r.p.
parte degli enti gestori mediante l’adeguamento e È la certificazione che l’organizzazione amministra-
il miglioramento impiantistico e tecnologico degli tiva attuale, in taluni casi, non riesce a fare fronte
immobili e degli alloggi, con particolare riferimento alla gestione corrente lasciando alloggi chiusi per
alla prestazione energetica; carenza di manutenzione e richiedendo l’approva-
- trasformazione tipologica degli alloggi per tenere zione di piani di cessione per fare fronte alle perdite
conto delle nuove articolazioni della domanda abi- di bilancio.
tativa conseguente alla trasformazione delle strut- Talvolta ci sono troppe spese di amministrazione
ture familiari, ai fenomeni migratori, alla povertà e che impediscono di gestire al meglio il patrimonio
marginalità urbana; di proprietà pubblica.
- adeguamento statico e miglioramento della rispo-
sta sismica. 20. I progetti di riqualificazione urbana ex legge n.
208/2015
I fondi riguardano interventi di lieve entità, cioè
lavori di importo fino a 15 mila euro, pensati per Con il D.P.C.M. 25 maggio 2016 è stato approvato
rendere subito disponibili gli alloggi sfitti attraver- il bando che definisce le modalità e la procedura di
so interventi di manutenzione e efficientamento: a presentazione dei progetti per la riqualificazione
questo gruppo sono stati destinati 67,9 milioni di urbana e la sicurezza delle periferie delle città me-
euro. tropolitane, dei comuni capoluogo di provincia e
Per gli interventi di ripristino e manutenzione stra- della città di Aosta.
2814gli alloggi di edilizia residenziale pubblica: costruzione - assegnazione - cessione - parte 50
La procedura di selezione è stata indetta in attu- L’intervento della Corte Costituzionale sui criteri fissati dal
azione della legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, CIPE e recepiti dalla normativa regionale è sfociato in una
commi 974, 975, 976, 977 e 978, per la predispo- ulteriore dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
sizione del Programma straordinario di intervento. norme regionali che individuano il reddito immobiliare ri-
levante ai fini dell’assegnazione dell’alloggio e dell’eventuale
I progetti devono avere ad oggetto la riqualificazio-
decadenza. La titolarità dei redditi immobiliari, secondo la
ne urbana e la sicurezza delle periferie delle città Corte, consente un’efficacia preclusiva nei confronti dell’a-
metropolitane, dei comuni capoluogo di provincia spirante assegnatario se l’immobile è nell’ambito territoriale
e della città di Aosta. cui si riferisce il bando di concorso.
Si considerano periferie le aree urbane caratterizza- Se l’immobile è fuori dall’ambito territoriale, è stato di-
te da situazioni di marginalità economica e sociale, chiarato costituzionalmente illegittimo il criterio posto dal
degrado edilizio e carenza di servizi. legislatore regionale - nel caso L.R. Lombardia 91/1983 - che
Gli interventi, da attuarsi senza ulteriore consumo assume il reddito ricavato dall’immobile ai sensi della legge
di suolo, potranno riguardare una o più delle se- dell’equo canone, legge n. 392/1978, come parametro di
guenti tipologie di azione: valutazione dell’alloggio al fine di precludere l’assegnazione
o dichiararne la decadenza (Corte Cost., 5.6.2000, n. 176, in
a) progetti di miglioramento della qualità del de-
Guida Dir., 2000, n. 24, 83).
coro urbano;
Le disposizioni contenute nel D.P.R. 30 dicembre
b) progetti di manutenzione, riuso e rifunzionaliz-
1972, n. 1035, in materia di assegnazione di alloggi
zazione di aree pubbliche e di strutture edilizie esi-
di edilizia residenziale pubblica possono trovare ap-
stenti, per finalità di interesse pubblico.
plicazione solo nel caso si tratti di alloggi costruiti o
Gli obiettivi sono la realizzazione di interventi ur- da costruirsi da parte di Enti pubblici, mentre non
genti per la rigenerazione delle aree urbane degra- sono applicabili alle assegnazioni relative ad allog-
date, l’accrescimento della sicurezza territoriale, il gi realizzati da cooperative edilizie, attesa l’espressa
potenziamento della mobilità sostenibile, lo svilup- previsione in tal senso dell’art. 1, comma 3, del cit.
po di pratiche di inclusione sociale, l’adeguamento D.P.R. n. 1035 (Cass. civ., sez. I, 14.5.1997, n. 4257, in
delle infrastrutture destinate ai servizi sociali, cultu- Giust. civ. Mass., 1997, 743).
rali, educativi e didattici. L’art. 60, lett. e) del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112,
La realizzazione degli interventi di edilizia residen- che attua la delega contenuta nel capo primo della
ziale pubblica, sia di ristrutturazione/manutenzio-
legge 15 marzo 1997, n. 59, precisa che le regioni
ne straordinaria che di nuova costruzione, è lasciata
sono del tutto autonome nella redazione dei criteri
alle regioni che vi dovranno, se credono, provvedere
per pervenire all’assegnazione degli alloggi.
con loro finanziamenti.
La giurisprudenza ha confermato che, in materia di
alloggi di edilizia residenziale pubblica, spetta allo Sta-
to la determinazione dei criteri di assegnazione degli
Cap. III
stessi e della misura dei relativi canoni, non rientrando
Le funzioni in materia di assegnazione tali aspetti nell’ambito della materia urbanistica né in
quello dei lavori pubblici regionali (Giudice di pace Li-
1. Le funzioni regionali vorno, 20.11.2000, in Urb. app., 2001, 387).
La funzione legislativa compete alle regioni nei li- Tale funzione è stata oggetto di trasferimento
miti dei principi-quadro fissati dal CIPE con deli- alle regioni, ex art. 60, comma 1, lett. e), D.Lgs. n.
bera 13 marzo 1995. 112/1998. Alle regioni, infatti, compete la fissazione
I giudici amministrativi hanno sollevato la questione di dei criteri per l’assegnazione degli alloggi di edilizia
legittimità costituzionale degli indirizzi formulati dal CIPE residenziale destinati all’assistenza abitativa e la de-
mettendo in discussione la legittimità della delega, effettuata terminazione dei relativi canoni.
dalla legge n. 457/1978, art. 2, comma 2, che attribuisce ad un
organismo governativo il potere di fissare principi direttivi 2. Le funzioni comunali
che vincolano il legislatore regionale, senza stabilire criteri in
grado di limitare e orientare la discrezionalità dell’esecutivo Le funzioni amministrative concernenti l’assegna-
nell’ambito della materia trasferita alle regioni. zione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,
La questione non è stata accolta, però, della Corte che ha prima di competenza degli Istituti Autonomi per
riconosciuto la legittimità della delega così formulata (Corte le Case Popolari, sono state attribuite al comune
cost., 20.5.1998, Ord. n. 183, in Riv. Giur. Ed., 1999, I, 20). dall’art. 95 del D.P.R. n. 616/1977.
2815area vIi - servizi sociali - sanitari - culturali - sportivi - e.r.p.
L’assegnazione è fatta dal Comune seguendo le pro- 3. Il bando di concorso. I requisiti per l’assegnazione
cedure fissate dalla legge che il procedimento am-
Il procedimento di assegnazione si articola in più
ministrativo comunale deve rispettare.
procedimenti autonomi che ne costituiscono la fase
Ai comuni è affidato il potere di riservare gli alloggi
preparatoria, pur se autonomamente impugnabile,
a chi si trovi in particolari situazioni socialmente
che sono il bando di concorso e l’accertamento dei
rilevanti e documentate di emergenza abitativa -
requisiti.
come ad esempio nel caso di pubbliche calamità,
Questi subprocedimenti hanno la funzione di accer-
sfratti, sistemazioni di profughi, sgomberi di unità
tare l’idoneità del richiedente a diventare assegnata-
abitative da recuperare - pur non essendo collocato
rio e di acclarare la sua posizione nella graduatoria.
nella posizione utile all’assegnazione nelle gradua-
La tipicità di questo procedimento è che l’idoneità
torie all’uopo predisposte. In tal caso vi è la sospen-
del richiedente viene vagliata in tempi diversi.
sione dell’applicazione degli effetti del provvedi-
Tramite il bando di concorso viene stabilita l’ido-
mento amministrativo e cioè del bando.
neità all’assegnazione con riferimento alla data di
pubblicazione del bando. Il bando generale per l’as-
2.1. Il soggetto destinatario dell’assegnazione
segnazione di alloggi di edilizia residenziale pubbli-
Il soggetto destinatario degli alloggi di edilizia re- ca (e.r.p.) - legge speciale della selezione - vincola
sidenziale pubblica per il legislatore regionale è il l’operato dell’amministrazione (TAR Lazio, Roma,
nucleo familiare. sez. II, 7.10.2013, n. 8638).
Con detta espressione si intende la famiglia costitu- Il Comune ha la competenza ad emanare il bando
ita dai coniugi e dai figli legittimi, legittimati, natu- di concorso, istruire le relative domande ed attribu-
rali, riconosciuti ed adottivi e dagli affiliati con loro ire i punteggi, salva la possibilità di delegare queste
conviventi; fanno altresì parte del nucleo familiare il funzioni agli IACP nei limiti fissati dalla normativa
convivente more uxorio, gli ascendenti, i discenden- regionale.
ti, i collaterali e gli affini fino al terzo grado, purché Il bando di concorso può essere comunale o com-
la stabile convivenza con il concorrente risalga ad prensoriale. Il bando comunale riguarda gli alloggi
almeno due anni prima della data di pubblicazione siti nel comune, mentre il bando comprensoriale è
del bando di concorso e sia dimostrata nelle forme generale e riguarda tutti gli alloggi che verranno di-
di legge. sponibili nel comprensorio siano essi di risulta, os-
È palese l’intendimento del legislatore di compren- sia resi disponibili da precedenti assegnatari, ovvero
dere anche situazioni di convivenza non matrimo- di nuova costruzione o di recupero.
niali, purché queste risultino provate e stabilmente Il bando comprensoriale consente a tutti coloro che
consolidate; la valutazione della presenza di convi- abitano o risiedono nei comuni interessati di par-
venze more uxorio, d’altra parte, è considerata dal tecipare all’assegnazione degli alloggi collocati nel
legislatore alternativa alla esistenza di una condizio- comprensorio medesimo.
ne matrimoniale; essa è soggetta ad un vincolo pro- Ai sensi dell’art. 2 comma 3, D.P.R. 30 dicembre
batorio maggiore, connaturato alla non giuridicità 1972 n. 1035 i requisiti di accesso all’edilizia re-
del vincolo. sidenziale pubblica si riferiscono all’intero nucleo
Per la giurisprudenza, qualora un soggetto risieda familiare, composto anche dai parenti di secondo
con il proprio legittimo nucleo familiare in un co- grado stabilmente conviventi, requisiti fra i quali
mune ed abbia una relazione extra-matrimoniale rientra anche la residenza nel Comune nel quale
con altra donna, non può consentire, e chiedere il gli alloggi sono stati o saranno realizzati (TAR Ba-
consenso del comune stesso, che quest’ultima con silicata, Potenza, sez. I, 21.3.2013, n. 144).
la propria famiglia occupi l’alloggio assegnatogli, La giurisprudenza ha precisato che l’innovativa no-
giovandosi dell’esistenza di un doppio nucleo fa- zione di nucleo familiare, quale delineata dall’art.
miliare. 11, comma 5, L.R. Lazio n. 12/1999, avulsa da vin-
Ne consegue la decadenza dal diritto all’assegnazio- coli di parentela e caratterizzata invece da un soda-
ne, per avere l’assegnatario ceduto a qualsiasi titolo, lizio finalizzato al reciproco sostegno, è espressione
in tutto o in parte, l’alloggio assegnatogli o anche di un principio generale valido anche nell’ipotesi in
per non abitare stabilmente nell’alloggio assegna- cui le esigenze sottese alla convivenza tra persone
to o per averne mutato la destinazione d’uso (TAR non legate da vincoli di sangue, vengano a deter-
Campania, Napoli, sez. V, 7.12.2004, n. 18511). minarsi successivamente all’assegnazione dell’al-
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