Audizione del Presidente dell'Ufficio parlamentare di bilancio nell'ambito dell'attività conoscitiva preliminare all'esame della Nota di ...
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Audizione del Presidente
dell’Ufficio parlamentare di bilancio
nell’ambito dell’attività conoscitiva
preliminare all’esame della Nota di
aggiornamento del Documento di
economia e finanza 2020
Commissioni riunite
V (Bilancio, Tesoro e Programmazione)
della Camera dei deputati e
a
5 (Bilancio) del Senato della Repubblica
12 ottobre 2020
Indice
1. IL QUADRO MACROECONOMICO .......................................................................... 4
1.1 L’ECONOMIA MONDIALE ................................................................................................... 4
1.2 LE IPOTESI DELLA NADEF SULLE VARIABILI INTERNAZIONALI ..................................................... 5
1.3 LA CONGIUNTURA ITALIANA ............................................................................................... 6
1.4 LA VALIDAZIONE DEL QUADRO MACROECONOMICO ................................................................ 8
1.4.1 La validazione del quadro macroeconomico tendenziale ........................................... 9
1.4.2 Il quadro macroeconomico programmatico della NADEF ......................................... 11
1.4.3 La validazione del quadro macroeconomico programmatico ................................... 12
1.4.4 Una riflessione sulla validazione delle previsioni macroeconomiche presentate nella
NADEF....................................................................................................................... 14
1.5 ALCUNI FATTORI DI RISCHIO DELLA PREVISIONE .................................................................... 15
2. LA FINANZA PUBBLICA ........................................................................................ 16
2.1 IL QUADRO TENDENZIALE ................................................................................................ 16
2.2 IL QUADRO PROGRAMMATICO.......................................................................................... 20
2.3 L’EVOLUZIONE PROGRAMMATICA DEL DEBITO ..................................................................... 24
2.3.1 Impatto del programma di acquisti dell’Eurosistema sul mercato dei titoli di Stato
italiani....................................................................................................................... 25
3. ALCUNI APPROFONDIMENTI SULLA DINAMICA DEL DEBITO IN RAPPORTO
AL PIL .................................................................................................................. 28
4. LA RELAZIONE AL PARLAMENTO AI SENSI DELLA L. 243/2012 ............................. 29
3
1. Il quadro macroeconomico
1.1 L’economia mondiale
La pandemia da COVID-19 ha stravolto l’economia mondiale. I provvedimenti di
distanziamento sociale adottati per arginare il diffondersi del virus sono risultati efficaci
dal punto di vista sanitario ma hanno indotto un freno all’economia senza precedenti in
periodi di pace. A risentirne negativamente sono stati sia il settore manifatturiero sia i
servizi; il maggiore utilizzo dello smart working ha permesso il proseguimento di diverse
attività a distanza, ma per quelle per cui tale modalità è preclusa (come nel settore del
turismo, della ristorazione e del commercio) gli effetti sul fatturato sono stati fortissimi.
L’onda del contagio si è spostata dapprima da Est a Ovest; a partire dalla Cina ha
inizialmente riguardato altri paesi asiatici, poi il vecchio continente e successivamente le
Americhe. Al momento, mentre in paesi come India e Brasile la pandemia è ancora nella
fase acuta del primo picco, in Europa si assiste ad una seconda ondata di contagi.
In Cina nel primo trimestre del 2020 l’attività economica ha registrato una forte
contrazione, ma già nel secondo il PIL è tornato a espandersi. Nei maggiori paesi avanzati,
in cui le restrizioni più severe sono state adottate tra marzo e maggio, è stato il secondo
trimestre a soffrire maggiormente del calo produttivo. Tra la fine della primavera e
l’estate l’economia ha iniziato a tornare alla normalità in diversi paesi, grazie a una ripresa
molto sostenuta ma non ancora sufficiente a recuperare i livelli pre-crisi.
La recessione globale ha indotto rapidamente un eccesso di offerta delle materie prime.
Tra l’inizio di gennaio e la terza decade di aprile il greggio ha perso i ¾ del proprio valore,
passando da una quotazione di 66 a 16 dollari per barile. Grazie agli accordi sui tagli
produttivi di quasi 10 milioni di barili al giorno, intervenuti sul finire di aprile tra i paesi
OPEC+, i prezzi hanno lentamente iniziato a recuperare. Nel mese di agosto le quotazioni
del Brent si sono stabilizzate intorno ai 45 dollari per barile, ma più di recente il greggio è
tornato nuovamente a indebolirsi, a causa di una domanda ancora modesta rispetto alla
produzione e alle abbondanti scorte disponibili.
Le politiche economiche hanno velocemente risposto alla crisi. Oltre alle misure
anticicliche adottate da diversi Stati, simili a quelle già sperimentate in passate recessioni,
sono stati avviati interventi senza precedenti a livello sovranazionale. In Europa il Next
Generation EU (NGEU) e il Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP)
rappresentano delle novità sulla capacità di risposta comune a uno shock che ha colpito
tutti gli Stati membri. Negli Stati Uniti la FED ha reso più espansiva la politica monetaria
sia strutturalmente, modificando la strategia di perseguimento del doppio mandato di
inflazione stabile e massima occupazione, sia attraverso un nuovo programma di acquisti
di attività finanziarie. Il diverso orientamento tra le autorità monetarie del vecchio e del
nuovo continente ha influito sui mercati valutari; il tasso di cambio dell’euro, che nei
4confronti del dollaro aveva oscillato intorno a 1,10 nei primi cinque mesi dell’anno, si è
apprezzato per poco meno del 6 per cento tra fine maggio e la prima decade di ottobre.
Se da un lato l’economia sembra aver intrapreso un sentiero di recupero, permangono
rischi al ribasso ancora elevati, soprattutto con riferimento alla pandemia, che potrebbero
determinare una dinamica produttiva più lenta se non stagnante.
1.2 Le ipotesi della NADEF sulle variabili internazionali
Il quadro delle variabili esogene internazionali della NADEF presenta rilevanti modifiche
rispetto a quelle del DEF dello scorso aprile (tab. 1.1). Per quanto riguarda il commercio
internazionale, le ipotesi sulla base delle quali è costruito il quadro macroeconomico (QM)
risentono della diffusione della pandemia su scala globale, dalla primavera in poi. Per il
2020 e il 2021 le revisioni al ribasso rispetto alle ipotesi del DEF sono consistenti: la
contrazione del commercio mondiale si intensifica di quasi cinque punti percentuali nel
2020, segnando quindi un minimo storico (-11,5 per cento); anche il recupero del 2021
viene ridimensionato, perdendo oltre un punto percentuale rispetto alla stima di aprile
(dal 9,9 all’8,6 per cento). Nel biennio successivo gli scambi rallenterebbero, tornando
progressivamente verso i valori medi storici (5,7 e 4,0 per cento rispettivamente). Per
quanto riguarda la dinamica dei mercati esteri rilevanti per l’Italia, che vengono utilizzati
dal MEF come variabile determinante della domanda estera, la correzione effettuata
rispetto al DEF è minima per l’anno in corso (-0,4 punti) mentre il rimbalzo previsto per il
prossimo anno appare ridotto di oltre due punti. Al contrario di quanto previsto per il
biennio 2020-21, nei successivi due anni la dinamica dei mercati rilevanti risulterebbe più
contenuta di quella del commercio mondiale, al 5,3 e 3,5 per cento rispettivamente.
L’ipotesi tecnica sui tassi di cambio (costanti al valore medio degli ultimi 10 giorni
lavorativi di agosto) recepisce l’indebolimento del dollaro verificatosi a partire dai mesi
primaverili; rispetto al DEF, l’apprezzamento della moneta europea ha superato il 4 per
cento per l’anno in corso, mentre è di circa il 9 per cento per il 2021 (a 1,185 dollari per
euro).
Nonostante il recente indebolimento, i prezzi del greggio in media d’anno della NADEF
sono coerenti con le attuali quotazioni sia spot sia future; rispetto alle ipotesi di aprile
sono stati rivisti al rialzo, in misura non trascurabile, a partire dall’anno in corso (a 42,4
dollari per barile da 38,3 ipotizzati nel DEF). Con il ritorno alla crescita del ciclo economico
internazionale il prezzo del petrolio aumenta verso i 48 dollari per barile nel 2021, per poi
superare la soglia dei 50 dollari alla fine dell’orizzonte di previsione.
Nel complesso, le variabili esogene utilizzate nella stesura della NADEF appaiono coerenti
con le attese di mercato e delle istituzioni internazionali. Le ipotesi sono comunque
soggette a un’incertezza estremamente elevata, per via dei molteplici fattori di rischio di
natura sia epidemiologica sia economica.
51.3 La congiuntura italiana
La fase ciclica dell’economia italiana, complessivamente stagnante nel 2019, si è
rapidamente deteriorata nella prima metà dell’anno in corso. Secondo gli ultimi conti
economici trimestrali (pubblicati a inizio ottobre e coerenti con i dati annuali diffusi il 22
settembre) il PIL dell’Italia ha subìto nel secondo trimestre un calo congiunturale del 13,0
per cento (corrispondente a un calo tendenziale del 18,0 per cento); la variazione
acquisita per il 2020 è pari a -14,8 per cento. Rispetto alla stima Istat del 31 agosto le
variazioni congiunturali e tendenziali del PIL nel secondo trimestre sono state riviste al
ribasso, (rispettivamente di due e tre decimi di punto).
Dal lato dell’offerta la dinamica congiunturale del valore aggiunto è risultata negativa in
tutti i principali comparti produttivi (-3,7 per cento per l’agricoltura, -20,5 per l’industria
e -11,3 per cento per i servizi). Per le componenti di spesa la contrazione degli investimenti
fissi lordi (-16,2 per cento) è stata più marcata di quella dei consumi finali nazionali (-8,5
per cento); gli effetti della pandemia sono risultati particolarmente forti sui flussi di
esportazioni e importazioni, con crolli rispettivamente pari a -26,4 e del -20,6 per cento.
La variazione delle scorte ha sottratto alla crescita 1,2 punti percentuali, mentre la
domanda nazionale (al netto delle scorte) e quella estera hanno fornito apporti negativi
più consistenti (-9,6 e -2,3 punti percentuali rispettivamente; fig. 1.1).
La produzione industriale, dopo i crolli congiunturali durante il lockdown (di oltre 20 punti sia in
marzo sia in aprile), ha recuperato rapidamente in maggio (42,1 per cento) e in misura più
moderata nei tre mesi successivi (8,2, 7,4 e 7,7 per cento, rispettivamente); sulla base di tali
dinamiche, il livello di attività in agosto è ritornato sui valori medi del 2019. Il PMI manifatturiero
si è mantenuto in settembre in territorio espansivo (a 53,2 da 53,1 di agosto), consolidando la
risalita dal minimo storico registrato in aprile (31,1); nello stesso mese, l’indice di fiducia della
manifattura dell’Istat ha segnato il quinto incremento consecutivo. Nelle costruzioni al balzo del
volume di attività in maggio (171,3 per cento congiunturale) è seguita una dinamica più moderata
in giugno (13,8 per cento) e luglio (3,5 per cento); nella media maggio-luglio la produzione ha
registrato un aumento di quasi il 40 per cento rispetto alla media febbraio-aprile, pur rimanendo
inferiore di oltre sette punti percentuali rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente. Nel
primo trimestre il volume di compravendite delle abitazioni si è ridotto del 27,2 per cento in termini
congiunturali. Nell’indagine sul mercato delle abitazioni condotta da Agenzia delle entrate, Banca
d’Italia e Tecnoborsa tra maggio e giugno circa due terzi degli operatori prospettano un calo dei
prezzi delle abitazioni oltre i 12 mesi. Indicazioni più favorevoli giungono dai prezzi delle abitazioni
che, nel secondo trimestre, sono aumentati (su base congiunturale e tendenziale) di oltre tre punti
percentuali. Tale evoluzione si riferirebbe però soprattutto a contratti con condizioni perfezionate
prima del lockdown; inoltre, i volumi di scambio sottostanti sono risultati estremamente limitati,
rendendo quindi poco stabile la rilevazione sui prezzi. Più marcate sono risultate le conseguenze
dell’emergenza sanitaria sul terziario: l’indice PMI servizi, dopo il minimo storico in aprile (a quota
10,8), si è portato in luglio in territorio espansivo (51,6), per poi ritornare sotto la soglia critica di
50 in agosto (47,1) e settembre (48,8). Per quanto riguarda l’insieme dei settori produttivi nel terzo
trimestre l’indice composito della fiducia è aumentato sensibilmente, attestandosi comunque ben
al di sotto della media di lungo periodo. L’incertezza di famiglie e imprese, misurata dall’indice UPB,
si è lievemente attenuata in estate; dopo aver raggiunto un massimo storico nei mesi primaverili.
Gli indicatori sintetici del ciclo economico sono concordi nel segnalare a settembre un recupero
veloce ma parziale: l’indice coincidente della crescita di fondo della Banca d’Italia, ITA-coin,
sebbene ancora in territorio negativo (-3,5) ha mostrato un sensibile incremento rispetto al minimo
storico raggiunto in giugno, mentre l’IESI dell’Istat ha proseguito la tendenza positiva iniziata a
6maggio, pur rimanendo distante dalla media del 2019. Il recupero dell’attività economica in atto
emerge anche dalle variabili quantitative mensili più tempestive (fig. 1.2) che sono tornate su livelli
prossimi a quelli dello scorso anno: il consumo di gas per usi industriali e i consumi elettrici in
settembre sono migliorati per il quinto mese consecutivo, mentre le immatricolazioni di
autovetture, dopo essersi annullate durante il lockdown, hanno progressivamente recuperato.
Il quadro congiunturale delineato suggerisce un rimbalzo del PIL di circa dodici punti
percentuali nel terzo trimestre, seguito da una crescita che non supererebbe pochi decimi
di punto a fine anno. L’attività industriale ha pressoché recuperato le perdite subite in
primavera, mentre i servizi scontano ancora le esigenze di distanziamento sociale e un
atteggiamento cauto dei consumatori. Vi sono inoltre forti rischi che la seconda ondata
della pandemia comporti nuovi effetti recessivi, sebbene verosimilmente minori di quelli
dello scorso semestre.
L’inflazione, anche con riferimento alla componente di fondo, resta molto debole per il
forte calo dei prezzi delle materie prime energetiche e la carenza di domanda aggregata.
Le stime preliminari Istat per il mese di settembre segnalano una diminuzione dell’inflazione al
consumo (-0,5 per cento per il NIC), mentre la componente di fondo si mantiene appena positiva
(0,1 per cento). La variazione acquisita dei prezzi nel 2020 si attesta a -0,2 per cento per l’indice
generale NIC, a fronte dello 0,6 per cento per la componente di fondo.
Nonostante la forte recessione le pressioni provenienti dal mercato del lavoro sono
risultate positive. Nel secondo trimestre il costo del lavoro per unità di lavoro è aumentato
in misura non trascurabile, per la riduzione congiunturale delle ore più marcata di quella
del monte redditi da lavoro dipendente. Ne è risultato anche un aumento del costo del
lavoro per unità di prodotto, pur a fronte dell’aumento del prodotto per ora lavorata.
In agosto, l’occupazione è tornata a crescere (0,4 per cento rispetto a luglio). Nello stesso
mese è proseguito il calo degli inattivi (-0,5 per cento), mentre il tasso di disoccupazione
si è attestato al 9,7 per cento (dal 9,8 di luglio), sebbene tra i giovani sia aumentato al 32,1
per cento (dal 31,8 del mese precedente).
La crescita congiunturale dell’occupazione in agosto ha interessato prevalentemente i lavoratori
indipendenti (1,3 per cento, corrispondenti a 66.000 unità), mentre il numero di quelli dipendenti
(con contratto sia a termine sia permanente) è rimasto pressoché invariato rispetto a luglio (0,1
per cento). I dati amministrativi dell’Osservatorio INPS sul precariato indicano un crollo tendenziale
dei flussi di nuove assunzioni nei primi sei mesi dell’anno del 42 per cento, principalmente per i
contratti a termine e per quelli stagionali; nello stesso periodo, sono diminuite in modo consistente
(-120.000 unità) le trasformazioni dei contratti da tempo determinato a tempo indeterminato.
Nel settore del credito gli indicatori quantitativi più recenti segnalano una crescita dei
prestiti alle imprese favorita dalle politiche espansive della BCE e dalle azioni di sostegno
al finanziamento bancario attivate dal Governo. L’indagine sul credito bancario di luglio
della Banca d’Italia riporta un allentamento dei criteri di erogazione dei prestiti alle
imprese. Sul fronte della domanda, la componente delle imprese è risultata in aumento
per l’esigenza di liquidità connessa all’emergenza sanitaria, a fronte del calo di quella delle
famiglie per il peggioramento delle prospettive del mercato immobiliare.
71.4 La validazione del quadro macroeconomico
L’UPB sottopone a validazione le previsioni macroeconomiche pubblicate nella NADEF,
che si articolano in uno scenario tendenziale a legislazione vigente e uno scenario
programmatico che incorpora gli interventi di politica economica che il Governo preciserà
nella legge di bilancio. La normativa europea richiede la validazione delle sole previsioni
programmatiche ma, in accordo con il MEF, l’UPB estende l’esercizio di validazione anche
allo scenario tendenziale. L’orizzonte della validazione concerne l’arco temporale minimo
richiesto dalle normative europee per il Documento programmatico di bilancio (DPB)
secondo le normative europee, quindi il biennio 2020-21. Per i due anni successivi (2022-
23) l’UPB comunque valuta il realismo della previsione del Governo, che ha rilevanti
impatti sulle stime di finanza pubblica e sulla sostenibilità del debito.
La validazione è stata condotta dall’UPB con la consueta metodologia, basata sul
confronto dei quadri del MEF con quattro distinte previsioni, assumendo ipotesi comuni
sulle variabili esogene internazionali e sulla manovra di finanza pubblica.
L’esercizio viene effettuato attraverso l’analisi complessiva dei quadri macroeconomici del MEF,
attingendo da varie fonti informative: 1) le stime UPB circa gli andamenti di breve periodo del PIL
e delle componenti di domanda; 2) le previsioni annuali dell’UPB, effettuate con il modello
econometrico UPB-Istat, impiegato nell’ambito dell’Accordo-quadro sottoscritto con questo
Istituto; 3) le previsioni annuali prodotte dagli istituti indipendenti (CER, Prometeia, REF.Ricerche)
facenti parte del panel UPB; 4) il monitoraggio delle più recenti previsioni di altre istituzioni
nazionali e internazionali. È stata inoltre condotta un’analisi della coerenza interna dei quadri
elaborati dal MEF con l’insieme delle variabili esogene internazionali. La valutazione complessiva,
incentrata sui predetti strumenti, tiene naturalmente conto dei margini di incertezza che
caratterizzano le stime. Ai fini di un confronto omogeneo con le previsioni del MEF, le valutazioni
dei previsori del panel UPB (inclusive anche delle previsioni UPB) sono state formulate sulla base
delle stesse ipotesi sulle variabili esogene internazionali adottate dal MEF. Inoltre, per il quadro
programmatico, i previsori del panel UPB adottano la stessa ipotesi della manovra per il triennio
2021-23, elaborata dallʼUPB tenendo conto delle indicazioni della NADEF e di informazioni ricevute
dal MEF sulle differenze tra la finanza pubblica incorporata nel quadro programmatico e nel
tendenziale.
L’UPB ha trasmesso lo scorso 21 settembre la lettera di validazione del QM tendenziale
2020-21, che riporta una valutazione positiva circa la plausibilità delle stime del Governo,
segnalando tuttavia significativi rischi sulla crescita del PIL nonché l’ottimismo delle
previsioni sul 2022-231. Ciò è avvenuto dopo che l’UPB aveva comunicato, il 15 settembre,
i propri rilievi su una versione provvisoria della previsione tendenziale del MEF, a cui era
seguita la predisposizione del QM tendenziale rivisto, che ha ricevuto la validazione.
L’UPB ha validato inoltre il QM programmatico 2020-21 della Nota di aggiornamento al
DEF, sulla base delle analisi e delle valutazioni riportate nel paragrafo 1.4.3.
Analogamente al quadro tendenziale, si osserva tuttavia un relativo ottimismo nelle
1 La lettera di validazione è disponibile all’indirizzo http://www.upbilancio.it/validazione-del-quadro-
macroeconomico-tendenziale-della-nadef-2020/.
8attese per il biennio finale della previsione, i cui impatti sulle proiezioni di finanza pubblica
sono rilevanti.
1.4.1 La validazione del quadro macroeconomico tendenziale
Il Consiglio dell’UPB ha validato le previsioni tendenziali per gli anni 2020-21, che scontano
gli effetti della pandemia da COVID-19, pur sottolineando la presenza di vari elementi di
incertezza, sia nel breve sia nel medio periodo, che configurano rischi prevalentemente
orientati al ribasso (si veda al riguardo il paragrafo 1.5). Nel biennio 2022-23 la previsione
tendenziale sul PIL appare invece ottimistica, collocandosi in particolare nel 2022 ben
oltre il limite superiore dell’intervallo di accettabilità, per poi ritornare appena al di sotto
l’anno successivo. Tale risultato deriva da un forte contributo della domanda interna, sia
per gli investimenti sia per i consumi.
2020–21
Le previsioni del quadro macroeconomico tendenziale della NADEF sono state riviste al
ribasso rispetto al DEF, in seguito a un lockdown maggiormente prolungato e a un
allentamento delle misure di restrizione più graduale di quanto prefigurato in primavera.
La stima sul PIL per l’anno in corso (-9,0 per cento) sconta la drammatica riduzione della
crescita nel primo semestre, mai sperimentata in tempi di pace; l’anno prossimo l’attività
economica rimbalzerebbe velocemente, ma recupererebbe solo metà della perdita (tab.
1.2) di quest’anno.
La previsione del PIL nel QM tendenziale della NADEF nel biennio 2020-21 appare
nell’insieme all’interno di un accettabile intervallo di valutazione, pur collocandosi per il
2020 in prossimità dell’estremo superiore delle previsioni del panel UPB. La valutazione
complessiva di accettabilità delle stime tendenziali della NADEF tiene conto: a)
dell’assenza di rilevanti scostamenti rispetto alle stime del panel sul PIL nel biennio di
validazione, considerando comunque l’eccezionale incertezza sulle prospettive; b) di una
stima NADEF del PIL nominale – variabile direttamente rilevante per la finanza pubblica –
allineata alla mediana del panel UPB. La previsione di crescita per il 2020 potrebbe
comunque risentire nei prossimi mesi di revisioni statistiche alle serie storiche di
contabilità nazionale trimestrale di entità superiore alla norma2. Si sottolinea inoltre la
rilevanza di vari elementi di incertezza, sia nel breve sia nel medio periodo, che delineano
prevalentemente rischi al ribasso.
La dinamica tendenziale del PIL della NADEF nel 2020-21 è accettabile in quanto compresa
nell’intervallo delle stime del panel dei previsori UPB. Per il 2020 la previsione del PIL nel
2 Si veda al riguardo la Nota metodologica allegata al Comunicato stampa sui Conti economici trimestrali del
secondo trimestre 2020, diffuso dall’Istat il 31 agosto 2020.
9QM del Governo (-9,0 per cento) è tuttavia prossima all’estremo superiore delle attese
del panel UPB (fig. 1.3) e appare ottimista anche nel confronto con gli altri maggiori
previsori (tab. 1.4); l’intervallo di previsione del panel è decisamente ampio (quasi un
punto percentuale), a causa dell’eterogeneità delle analisi congiunturali sull’entità della
ripresa nella seconda metà dell’anno. Per il 2021 la previsione del MEF sulla crescita
dell’economia (5,1 per cento) appare prudenziale nei valori annuali, tuttavia potrebbe
risentire molto di una nuova ondata dell’epidemia in autunno. Gli effetti negativi sul PIL
di nuove restrizioni nello scorcio finale dell’anno avrebbero infatti un impatto statistico
maggiore sulla crescita del PIL annuale del 2021 che su quella del 2020.
In particolare, con riferimento alle determinanti della crescita, nel QM del MEF la
riduzione del PIL nel 2020 è attribuibile per circa quattro quinti alle componenti interne
di domanda, a fronte di un apporto sfavorevole più contenuto delle esportazioni nette; la
variazione delle scorte sarebbe sostanzialmente neutrale. Il processo di accumulazione
del capitale registrerebbe una brusca interruzione quest’anno, stimata dal MEF in
prossimità del lower bound dell’intervallo del panel. La variazione dei consumi delle
famiglie ricade all’interno degli estremi delle stime del panel, tuttavia è meno marcata di
quella stimata da tre dei quattro previsori ed è prossima all’estremo superiore; la
variazione della spesa della PA risulta simile al valore mediano del panel. Dal lato dalla
domanda estera, la marcata diminuzione delle esportazioni eccede decisamente la
contrazione del commercio internazionale e quella dei mercati rilevanti per l’Italia;
tuttavia anche il calo delle importazioni è notevole, per cui il contributo delle esportazioni
nette alla crescita del PIL non si discosta significativamente dalla mediana delle stime del
panel UPB.
Nel 2021 l’evoluzione delle principali variabili nel QM del MEF è coerente con le attese del
panel UPB (fig. 1.4). La dinamica dei consumi delle famiglie è cautamente stimata nella
NADEF, mentre quella della spesa della PA si colloca tra il valore mediano e l’estremo
superiore dell’intervallo di validazione. Riguardo al commercio estero, l’incremento delle
esportazioni superiore a quello del commercio internazionale è condiviso dalla maggior
parte dei previsori del panel UPB; al contrario, l’aumento delle importazioni è meno
sostenuto rispetto alle stime della maggioranza dei componenti del panel; ne risulta un
contributo delle esportazioni nette alla crescita del PIL superiore alla mediana delle stime
dei previsori del panel UPB.
L’insieme delle variabili relative a costi e prezzi nel biennio 2020-21 risulta
complessivamente in linea con le attese dei previsori del panel. La dinamica del deflatore
del PIL indicata dal MEF per quest’anno ricade all’interno dell’intervallo di validazione. La
variazione del deflatore del PIL riflette il rafforzamento delle ragioni di scambio indotto
dalla marcata riduzione del deflatore delle importazioni, un’evoluzione sostanzialmente
condivisa dalle stime dei previsori. Ne consegue un profilo del PIL nominale in linea con le
aspettative del panel.
10Le previsioni sulle variabili del mercato del lavoro nel biennio di validazione non
presentano rilevanti sfasamenti rispetto alle stime del panel dei previsori UPB.
2022–23
La previsione tendenziale della NADEF sul PIL del 2022-23 (pari rispettivamente a 3,0 e 1,8
per cento) appare ottimistica, collocandosi al di sopra del limite superiore dell’intervallo
di validazione nel 2022, per oltre mezzo punto percentuale (fig. 1.3). Tale risultato deriva
da un forte contributo della domanda interna. In particolare l’accumulazione di capitale
aumenta nel quadro del MEF di quasi cinque punti percentuali, eccedendo l’estremo
superiore di un intervallo di previsioni del panel comunque molto ampio (1,5 punti
percentuali). Il tasso di crescita del PIL dell’Italia proiettato al termine dell’orizzonte di
previsione appare più elevato delle stime delle principali istituzioni sulla crescita
potenziale.
Il deflatore del PIL è allineato con le valutazioni mediane del panel, tuttavia l’ottimismo
sulla crescita reale induce una variazione del PIL nominale che nel 2022 eccede quella
dell’estremo superiore del panel UPB, per oltre mezzo punto percentuale. Con riferimento
alle variabili del mercato del lavoro, la dinamica dell’occupazione nel QM del MEF è
prossima all’upper bound delle previsioni del panel nel 2022 mentre mostra un non
trascurabile disallineamento nel 2023. Anche la previsione sul tasso di disoccupazione
sembra favorevole, collocandosi poco al di sopra del limite inferiore del panel UPB.
1.4.2 Il quadro macroeconomico programmatico della NADEF
Il quadro programmatico si differenzia da quello tendenziale in quanto considera le
misure di bilancio preannunciate nella NADEF (per una descrizione si veda il capitolo 2 di
questa audizione) e l’insieme degli interventi straordinari che il Governo presenterà nel
Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, per l’accesso ai fondi del NGEU.
Dopo la forte espansione di bilancio di quest’anno il deficit primario si ridurrebbe
rapidamente nello scenario a legislazione vigente. Per mitigare questa restrizione il
Governo interverrà con una manovra di bilancio espansiva, che beneficerà anche
dell’utilizzo di risorse del Recovery Plan. Nelle stime del Governo l’indebitamento netto si
espande nello scenario programmatico rispetto a quello a legislazione vigente, di 1,3 punti
percentuali di PIL nel 2021 e di 0,6 punti nell’anno successivo; nel 2023 ci sarebbe invece
una lieve restrizione di bilancio, stimata nella NADEF in 0,3 punti di PIL. Alle nuove misure
finanziate in disavanzo si aggiungono quelle finanziate utilizzando le sovvenzioni erogate
nell’ambito del NGEU, in particolare nell’ambito della Recovery and Resilience Facility e
quelle del programma React-EU, il cui valore complessivo è di 14 miliardi l’anno prossimo,
20 nel 2022 e 28 nel 2023.
11L’impatto complessivo della manovra per il 2021 porta la crescita del PIL stimata dal MEF
al 6,0 per cento, quasi un punto in più rispetto allo scenario tendenziale (tab. 1.3). Il
rafforzamento dell’attività economica nel quadro programmatico è prevalentemente
ascrivibile agli investimenti (3,2 punti percentuali in più rispetto al tendenziale) e in
minore misura alla spesa per consumi, sia delle famiglie sia della PA (rispettivamente per
0,6 e 1,0 punti percentuali in più). Le esportazioni restano pressoché invariate rispetto
allo scenario a legislazione vigente, mentre le importazioni accelerano, quindi il saldo
corrente della bilancia dei pagamenti si riduce in rapporto al PIL. Gli impatti della maggiore
crescita su costi e prezzi sono contenuti; i deflatori dei consumi e del PIL aumentano solo
marginalmente rispetto al tendenziale. Ne deriva una variazione del PIL nominale nel 2021
di poco superiore a quella della crescita reale (un punto di differenza nel confronto con il
QM tendenziale).
Nel biennio finale della previsione il quadro programmatico NADEF delinea un rallentamento
del PIL molto graduale, per cui i tassi di variazione (3,8 e 2,5 per cento rispettivamente nel
2022 e 2023) restano decisamente al di sopra delle medie storiche. Sulla base di tali
dinamiche, il prodotto lordo si porterebbe intorno ai livelli pre-crisi nel corso del 2022.
Rispetto allo scenario a legislazione vigente, i maggiori contributi alla crescita provengono
dalla domanda interna, mentre quelli delle esportazioni nette peggiorano a causa del
recupero delle importazioni. Gli investimenti si confermano la componente che più beneficia
della manovra e del Recovery Plan, per effetto dei quali accelerano per 3,7 punti nel 2022 e
3,0 nel 2023. I consumi privati crescono rispetto allo scenario tendenziale per 0,9 e 0,5 punti
percentuali nei due anni, mentre la spesa delle Amministrazioni pubbliche è leggermente
inferiore per il venire meno dell’emergenza sanitaria.
L’evoluzione del PIL nominale eccede quella del quadro tendenziale per nove decimi di
punto in entrambi gli anni del biennio 2022-23, lievemente al di sopra di quella della
crescita reale in conseguenza delle spinte inflazionistiche modeste.
1.4.3 La validazione del quadro macroeconomico programmatico
L’esercizio di validazione del quadro programmatico NADEF riguarda il 2021, quando si
attivano gli interventi di politica economica. Gli andamenti per il 2020 della previsione
programmatica, non interessati dalla manovra e dal Recovery Plan, coincidono quindi con
quelli tendenziali discussi nel paragrafo 1.4.1. Occorre ricordare che la valutazione UPB si
basa sulle informazioni, molto generali, fornite dal MEF circa la composizione della
manovra descritta nella NADEF. L’effettiva e specifica articolazione delle misure di finanza
pubblica verrà precisata in parte con la legge di bilancio per il 2021 e successivamente
quando verranno definite le misure finanziate con il Recovery Plan.
L’UPB ha valutato la previsione macroeconomica del Governo, decidendo di validare lo
scenario programmatico in quanto appare all’interno di un intervallo di accettabilità per
12l'anno prossimo (figg. 1.6 e 1.7). Le analisi a sostegno della plausibilità del QM
programmatico della NADEF sono supportate: a) da previsioni sulla crescita nel 2021 del
PIL reale e del PIL nominale (rispettivamente al 6,0 e al 6,8 per cento) non dissimili dal
lower bound dell’intervallo del panel; b) da stime sull’effetto della manovra di bilancio
sull’attività economica nel 2021 simili tra la NADEF e il panel UPB; c) da una
quantificazione dell’accelerazione del PIL prevista dal MEF tra il 2020 e il 2021
sostanzialmente condivisa dal panel UPB (fig. 1.8), oltre che dagli altri principali previsori.
Restano tuttavia i molteplici fattori di rischio già delineati per il QM tendenziale, che
rendono le previsioni per il 2021 fortemente incerte. Va al proposito considerato che nelle
ultime settimane la pandemia da COVID-19 ha ripreso a diffondersi velocemente anche in
Italia; vi è ormai un concreto rischio di nuovi interventi restrittivi che, anche se non
generalizzati tra settori e aree geografiche, impatterebbero comunque negativamente sul
PIL del quarto trimestre e quindi sul trascinamento statistico al 2021.
2021
Più in particolare, con riferimento alle determinanti della crescita per il prossimo anno, il
QM programmatico della NADEF è caratterizzato da un considerevole supporto esercitato
dalle componenti interne di domanda, il cui contributo è pari a 5,4 punti percentuali (al
netto delle scorte). L’espansione della spesa per consumi finali nazionali (4,4 per cento) è
stimata al di sotto del limite inferiore dell’intervallo di validazione e la previsione
sull’accumulazione in beni capitali (10,6 per cento) risulta compresa all’interno
dell’intervallo di variazione del panel UPB. A fronte di un’evoluzione delle esportazioni più
prudente delle stime mediane del panel, il contributo della domanda estera netta alla
crescita del PIL è positivo (0,3 per cento) mentre la mediana del panel risulta negativa (-
0,3 per cento).
Le previsioni sui prezzi nel 2021 indicate nel QM programmatico della NADEF sono
coerenti con le valutazioni del panel; poiché la proiezione sulla crescita reale è inferiore
al valore mediano del panel UPB, la stima della NADEF sul tasso di crescita del PIL
nominale nel 2021 non si discosta molto dal lower bound del panel.
2022–23
Mentre il QM programmatico del MEF per l’anno prossimo appare accettabile rispetto
alle stime del panel UPB, quello del biennio successivo conferma e amplifica gli elementi
di perplessità già segnalati con riferimento al quadro tendenziale (si veda al riguardo il
paragrafo 1.4.1). Le previsioni sull’attività economica nel biennio 2022-23, che hanno
comunque un rilevante impatto sui conti pubblici, appaiono ottimistiche; il QM
programmatico del Governo indica una crescita del PIL reale superiore a quella dell’upper
13bound dei previsori UPB per 1,1 punti percentuali nel 2022 e per 0,3 punti nel 2023. Nel
2022 l’eccesso di crescita reale nel QM NADEF rispetto alle stime del panel UPB riflette
essenzialmente la dinamica delle componenti di domanda interna dovuta sia ai consumi
delle famiglie sia agli investimenti, che in entrambi i casi si collocano oltre il limite
superiore di accettazione del panel UPB. Nel 2023, la maggiore crescita del PIL rispetto
alla mediana del panel è imputabile in misura quasi equivalente ai maggiori contributi
della domanda interna e quella estera netta.
Le dinamiche dei prezzi appaiono nel biennio finale dell’orizzonte di previsione all’interno
dell’intervallo di validazione, tuttavia l’eccessivo ottimismo nella crescita reale si riflette
in un PIL nominale che nel 2022 eccede l’upper bound del panel (per 1,1 punti
percentuali).
Occorre infine rilevare come nel biennio 2022-23 il QM della NADEF presenti una dinamica
di alcune variabili del mercato del lavoro relativamente ottimista; la crescita
dell’occupazione nel 2022 (in termini di unità di lavoro equivalenti) eccede lievemente
l’estremo superiore delle stime del panel (per un decimo di punto), mentre l’anno
successivo lo supera per un punto percentuale.
1.4.4 Una riflessione sulla validazione delle previsioni macroeconomiche presentate nella
NADEF
L’eccesso di ottimismo, secondo la valutazione dell’UPB, delle previsioni di crescita per gli
anni finali del periodo di previsione sollecita una riflessione sulla prassi adottata sin
dall’inizio dell’attività dell’UPB, nell’autunno del 2014, di una diversa estensione del
periodo soggetto a validazione tra la sessione di primavera e quella autunnale.
Come noto, l’UPB svolge in primavera, nell’ambito del DEF, il proprio esercizio di
validazione sull’intero arco temporale del documento (anno corrente e i tre esercizi
successivi), mentre in autunno, in occasione della NADEF, la validazione riguarda l’anno
corrente e il solo esercizio successivo.
Questa scelta era basata sulle caratteristiche del nuovo documento, il DPB introdotto nel
2013 con il Two-Pack (Regolamento 473/2013), finalizzato a trasmettere a metà ottobre
alle istituzioni europee il dettaglio delle misure di bilancio adottate dagli stati membri.
La normativa europea tratta il DPB come documento di attuazione di un quadro di
programmazione approvato in primavera con il Programma di Stabilità-DEF, diretto principalmente
all’acquisizione di informazioni relative all’anno corrente e al successivo 3. Anche nelle Guidelines
3 Ogni anno, entro il 15 ottobre, sono resi pubblici il progetto di bilancio dell’Amministrazione centrale per
l’anno successivo e i parametri principali dei progetti di bilancio di tutti gli altri sottosettori delle
Amministrazioni pubbliche.
14on the format and content of draft budgetary plans 4, documento che dettaglia il contenuto
tabellare minimo del DPB, si richiede agli stati membri di presentare gli elementi informativi per
l’anno precedente, quello in corso e quello successivo. Indirizzo “minimalista” confermato nei primi
DPB trasmessi dal Governo italiano alla UE, che riportavano una articolazione delle tabelle
prevalentemente su 2 anni.
Alla luce del ruolo della validazione nell’ambito della sorveglianza europea 5, si decise quindi di
svolgere sulla NADEF, diversamente da quanto previsto in primavera con il DEF, la validazione
sull’arco temporale rilevante a livello europeo, ovvero per l’anno corrente e quello successivo.
L’evoluzione istituzionale negli anni più recenti è stata diversa da come allora si era
immaginato. La programmazione del DEF in aprile è stata regolarmente ridisegnata in
autunno e il DPB è divenuto il documento con cui il Governo italiano trasmette alle
istituzioni europee i propri piani di medio termine. Riflesso di ciò è stato il progressivo
ampliamento della estensione temporale delle tabelle contenute nei DPB dell’Italia.
Alla luce di questa evoluzione, verrebbe a cadere la ratio della iniziale differenziazione
dell’arco temporale di validazione tra i due documenti.
L’esigenza di ripensamento della impostazione tenuta fino ad ora non può ovviamente
operare dalla presente sessione, poiché le regole del gioco non possono essere cambiate
a partita iniziata. Né verosimilmente, la modifica di prassi potrà essere applicata dal
corrente Consiglio, il cui mandato è terminato da maggio scorso e opera in attesa della
nomina del nuovo Consiglio.
Si ritiene però importante riportare che, al fine di rafforzare il presidio di tutela della
prudenza nei quadri di finanza pubblica, è opinione dell’attuale Consiglio che, la
validazione delle previsioni macroeconomiche dovrebbe estendersi all’intero triennio di
previsione anche nell’ambito della NADEF.
1.5 Alcuni fattori di rischio della previsione
L’evoluzione sia di breve sia di medio termine dell’economia italiana appare soggetta a
rischi ancora molto ampi, nel complesso orientati al ribasso. Gli scenari avversi sono
riconducibili prevalentemente all’evoluzione della pandemia, in Italia e all’estero, oltre
che alle tensioni finanziarie.
Rischio di una recrudescenza della pandemia in Italia. – La pandemia da COVID-19 ha
ripreso a diffondersi velocemente in diversi paesi europei, come la Francia e la Spagna,
oltre che in Asia (in particolare in India). In Italia nelle ultime settimane si è registrata una
crescente diffusione dei casi, cha ha anche comportato un maggiore ricorso alle strutture
4 https://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-
07_two_pack_coc_amended_en.pdf
5 Si ricorda che la lettera di validazione dell’organismo indipendente viene allegata ai documenti trasmessi
alle istituzioni europee.
15ospedaliere. Al momento non si prefigurano nuovi lockdown generalizzati, ma se si
rendessero necessarie restrizioni mirate alle attività produttive e agli spostamenti ne
deriverebbero comunque conseguenze non trascurabili sia sul ciclo economico sia sulla
struttura produttiva, già colpita dalla passata recessione.
Rischio di nuove tensioni finanziarie quando si allenteranno gli stimoli fiscali e monetari.
– Le politiche economiche e monetarie stanno contrastando la crisi tramite l’espansione
dei bilanci di governi e banche centrali. Quando la pandemia sarà debellata da cure o
vaccini efficaci e l’economia mondiale tornerà a crescere stabilmente occorrerà ridurre gli
squilibri finanziari accumulati. Eventuali sfasamenti nei cicli di ripresa tra paesi potrebbero
incidere sui premi al rischio richiesti dai mercati alle economie per le quali il recupero è
meno rapido. Se tale eventualità riguardasse l’Italia, caratterizzata da uno stock di debito
pubblico elevato, le tensioni finanziarie potrebbero velocemente interagire con le
decisioni di spesa di famiglie e imprese.
2. La finanza pubblica
2.1 Il quadro tendenziale
Nella NADEF vengono aggiornate le previsioni tendenziali di finanza pubblica riportate nel
DEF dello scorso aprile, con un’estensione temporale rispetto a quest’ultimo Documento
al biennio 2022-23. Le nuove stime, da un lato, scontano il peggioramento dello scenario
macroeconomico nonché l’andamento favorevole dei tassi di interesse e, dall’altro, gli
effetti finanziari dei decreti legge emanati successivamente al DEF. Più specificamente,
oltre che del quadro macroeconomico aggiornato, le nuove previsioni tendenziali tengono
conto: 1) dell’impatto finanziario sull’anno in corso, soprattutto, e su quelli successivi dei
provvedimenti legislativi adottati dopo la presentazione del DEF, in particolare, dei decreti
legge 34 e 104; 2) dei risultati del monitoraggio in corso d’anno dei conti pubblici; 3) delle
revisioni apportate dall’Istat ai dati di consuntivo.
L’Istat ha pubblicato il 22 settembre scorso le modifiche apportate al PIL e al conto delle
Amministrazioni pubbliche in conseguenza della revisione effettuata per tenere conto delle
informazioni acquisite dopo la stima pubblicata nell’aprile precedente. Le nuove stime di
contabilità nazionale, relative per la finanza pubblica al triennio 2017-19, non hanno comportato
correzioni dell’indebitamento netto in percentuale del PIL, in nessuno dei tre anni. Per il 2019, le
revisioni hanno implicato un miglioramento in valore assoluto del deficit per 651 milioni, ascrivibile
in larga misura a maggiori entrate (+489 milioni) e, in particolare, a più elevate altre entrate
correnti (+303 milioni, per trasferimenti diversi). Il complesso delle uscite è stato rivisto al ribasso
di 162 milioni, in seguito a una riduzione dei consumi intermedi e delle prestazioni sociali in natura
(-857 milioni, in gran parte relativi ai consumi intermedi delle Amministrazioni locali), solo
parzialmente compensata da una revisione al rialzo delle uscite in conto capitale (+764 milioni),
soprattutto degli investimenti (+662 milioni).
Secondo la NADEF, il deficit tendenziale, scontando gli andamenti economici negativi
indotti dall’emergenza sanitaria e le misure disposte per affrontarla nonché l’eliminazione
16permanente delle clausole di salvaguardia su IVA e accise (disposta dal DL 34 a partire dal
2021), peggiorerebbe di oltre nove punti di PIL nel 2020 rispetto all’anno precedente, si
contrarrebbe a poco più della metà nel 2021 per poi ridursi progressivamente sino al
2023, anno in cui rimarrebbe ancora a un livello più che doppio di quello – pre-pandemia
– registrato nel 2019. In particolare, il disavanzo si attesterebbe al 10,8 per cento del PIL
nel 2020, scenderebbe al 5,7 per cento nel 2021 e poi ancora al 4,1 per cento nel 2022 e
al 3,3 per cento nel 2023 (tab. 2.1). Il saldo primario, cioè al netto della spesa per interessi,
divenuto fortemente negativo nell’anno in corso, rimarrebbe negativo ancora per due
anni e nel 2023 sarebbe sostanzialmente nullo. La spesa per interessi, in lieve aumento in
termini di PIL nel 2020, tornerebbe a scendere sino al 2023. Il rapporto tra il debito
pubblico e il PIL si innalzerebbe nel 2020 di oltre ventitré punti di PIL, dal 134,6 per cento
dello scorso anno al 158 per cento, per scendere successivamente in ognuno degli anni
del periodo di previsione sino ad attestarsi al 154,1 per cento nel 2023 grazie a una
sostenuta crescita dell’economia (si veda il paragrafo 2.3).
Il 2020. – L’indebitamento netto stimato al 10,8 per cento del PIL nel 2020, dopo quello
dell’1,6 per cento registrato nel 2019, sarebbe superiore rispetto al disavanzo, pari al 10,4
per cento del prodotto, indicato nel DEF come inclusivo degli effetti (oltre a quelli dei
precedenti DL 18 e DL 23 del 2020) delle “nuove politiche” che sarebbero poi confluite nel
DL 34 dello scorso maggio. Risulterebbe tuttavia inferiore a quello che sarebbe risultato
aggiungendo anche gli effetti del DL 104 dello scorso agosto.
Il deficit riflette, oltre a un lieve aumento della spesa per interessi in percentuale del PIL
(dal 3,4 al 3,5 per cento), un saldo primario fortemente negativo (-7,3 per cento del PIL
dal precedente avanzo dell’1,8 per cento) dovuto a un aumento di circa dieci punti di PIL
delle spese primarie sul prodotto (dal 45,3 al 55 per cento) – e soprattutto di quelle
correnti (che passerebbero dal 41,8 al 50,4 per cento) – cui si associano entrate che, pur
riducendosi notevolmente in valore assoluto, aumenterebbero limitatamente in
percentuale del prodotto (passando dal 47 al 47,7 per cento). La pressione fiscale
salirebbe di un decimo, al 42,5 per cento del PIL.
Il deficit sarebbe migliore rispetto a quello che era atteso anche sulla base degli ingenti
interventi disposti nei decreti legge emanati in corso d’anno (con valutazioni ufficiali di
peggioramento del disavanzo di 100,2 miliardi). Ciò risulta evidente se si confrontano le
previsioni del conto delle Amministrazioni pubbliche per il 2020 contenute nella NADEF
con quelle indicate nel DEF, che recepivano gli effetti finanziari solamente dei decreti
legge 18 e 23 del 2020 (tab. 2.2). Il miglioramento nella stima del saldo per l’anno in corso
è legato a varie motivazioni. Innanzitutto, in corso d’anno è stato rilevato un andamento
più favorevole delle attese sia per le entrate che per le spese, che si riflette nel minor
peggioramento del deficit (pari a 60 miliardi) indicato nella NADEF rispetto a quanto ci si
sarebbe aspettato semplicemente aggiungendo alle stime del DEF gli effetti finanziari
(pari a 80 miliardi) dei decreti legge emanati successivamente (il DL 34 e il DL 104 del
2020), senza considerare quindi anche l’effetto riduttivo delle entrate dovuto alla più
consistente decrescita del PIL attualmente prevista rispetto ad aprile scorso. Dal
17monitoraggio infrannuale dei conti pubblici è emersa una sovrastima delle iniziali
previsioni tendenziali di spesa (verosimilmente riferibile agli enti delle Amministrazioni
locali) cui si sarebbe aggiunto un minor utilizzo delle risorse messe a disposizione dai
decreti anticrisi. Sul versante delle entrate, l’andamento più favorevole del gettito emerso
in corso d’anno ha portato alla revisione al ribasso della stima – verosimilmente
improntata a notevole prudenza – dell’ammontare dei versamenti sospesi di imposte e
contributi (DL 9, DL 18 e DL 23 del 2020).
La stima dei versamenti sospesi è stata modificata numerose volte nei documenti ufficiali.
Inizialmente, la sospensione di imposte e contributi era valutata pari a circa 27 miliardi;
successivamente, nella Relazione tecnica del DL 34/2020, anche sulla base di quanto già riscontrato
ex post sui versamenti di marzo e aprile 2020, l’ammontare è stato rivisto al ribasso a 20,6 miliardi.
In particolare, per i mesi di marzo e aprile, sulla base dei versamenti effettuati veniva ipotizzato
che quelli sospesi fossero pari a 9,8 miliardi in luogo dei circa 17 miliardi originariamente stimati.
Tenendo conto che, analogamente a quanto avvenuto per i mesi di marzo e aprile, anche per le
sospensioni stimate inizialmente per i mesi di maggio e giugno potrebbe esserci stato un
ridimensionamento, alla luce del monitoraggio effettuato sulla base dei dati disponibili più
aggiornati relativi ai versamenti tributari, la Relazione tecnica del DL 104 ha aggiornato la stima
complessiva dei versamenti sospesi riducendola ulteriormente e portandola a 7,5 miliardi.
Come già evidenziato dall’UPB6, l’iniziale sovrastima dell’impatto delle misure è
probabilmente associata a ipotesi prudenziali di ricorso elevato alla sospensione dei
versamenti, date le plausibili carenze di liquidità conseguenti al blocco delle attività nel
periodo del lockdown. La cautela nelle stime iniziali ha riflesso la difficoltà di tenere conto
dei versamenti che sarebbero stati comunque effettuati dalle imprese meno danneggiate
dal blocco delle attività e da quelle che, pure danneggiate da quest’ultimo, avrebbero
trovato convenienza a versare comunque le imposte e i contributi sociali anche per
recuperare mediante compensazione le somme pagate in luogo dell’INPS ai propri
dipendenti posti in Cassa integrazione. Un’ulteriore causa della sovrastima può essere
connessa alla cautela utilizzata nelle ipotesi adottate per stimare il recupero di imposte
via concessione della Cassa integrazione rispetto alla disoccupazione. Le stime sono quindi
state progressivamente abbassate alla luce delle informazioni via via disponibili e, in
particolare, di quelle relative ai versamenti già effettuati e all’utilizzo della Cassa
integrazione. Peraltro, i contribuenti non in carenza di liquidità potrebbero aver
continuato ad adottare, ai fini dell’autotassazione, il cosiddetto “metodo storico” invece
del “metodo previsionale”.
Questi aspetti quindi, come più volte evidenziato dall’UPB, da un lato sono connessi alle
incertezze che hanno caratterizzato le stime delle grandezze economiche (macro e di
finanza pubblica) di questo anno eccezionale e, dall’altro, sono riconducibili anche alle
difficoltà di implementazione degli interventi per l’emergenza.
6 Si veda UPB (2020), Memoria del Presidente dell’UPB, Giuseppe Pisauro, in merito al contenuto del DDL n.
1925 di conversione del DL 14 agosto 2020, n. 104 recante misure urgenti per il sostegno e il rilancio
dell’economia.
18Guardando più in dettaglio all’andamento dei conti pubblici riportato nella NADEF, le
spese primarie crescerebbero dell’11,7 per cento rispetto al 2019 – di oltre 95 miliardi in
valore assoluto – riflettendo incrementi del 10,9 per cento delle spese primarie correnti e
del 22 per cento di quelle in conto capitale. Tutte le componenti di spesa risentono degli
interventi adottati dal Governo per contrastare l’emergenza economico-sanitaria. In
particolare, nell’ambito della spesa corrente, le espansioni più consistenti riguardano le
prestazioni sociali diverse dai trattamenti pensionistici (+48,7 per cento) e le altre uscite
correnti (+24,8 per cento), voci in cui maggiormente si concentrato i provvedimenti. Sul
fronte della spesa per pensioni e rendite, l’incremento del 2020 (2,6 per cento)
rispecchierebbe, in particolare, gli oneri dovuti alla cosiddetta “Quota 100”, alla rimozione
dell’aggancio all’aumento della speranza di vita dai requisiti di accesso alle pensioni di
anzianità, all’estensione della cosiddetta “Opzione donna”. Aumenti notevoli sono attesi
anche per i consumi intermedi, specialmente per quelli di natura sanitaria. Nell’ambito
della spesa in conto capitale, si affiancano l’elevata dinamica degli investimenti (stimati in
crescita dell’8,4 per cento, ma che nel primo semestre dell’anno sono indicati in riduzione
del 6,1 per cento nelle statistiche dell’Istat relative ai conti trimestrali delle
Amministrazioni pubbliche) e quella particolarmente sostenuta dei contributi agli
investimenti e degli altri trasferimenti (che insieme dovrebbero crescere di circa il 49 per
cento).
Le entrate complessive si riducono del 6,7 per cento – di oltre 56 miliardi in valore assoluto
– con contrazioni in tutte le componenti, a meno della posta relativa alle entrate in conto
capitale diverse dalle imposte, che ingloba flussi provenienti dall’Unione europea. Oltre
alla riduzione del PIL, il calo delle entrate riflette l’eliminazione di alcuni versamenti per
l’anno in corso nonché il posticipo al biennio successivo di alcuni versamenti. La caduta
maggiore è attesa per le imposte indirette
(-11,5 per cento), nell’ambito delle quali risultano in particolare contrazione l’IVA, in
connessione con la caduta attesa per i consumi delle famiglie, e le imposte sui giochi, a
causa della sospensione degli stessi nel periodo del lockdown. Anche i contributi sociali
calerebbero fortemente (-7 per cento) a causa della sfavorevole condizione del mercato
del lavoro, mentre una riduzione inferiore è stimata per le imposte dirette (-4,7 per
cento), in relazione a una contrazione della massa retributiva minore di quella del PIL, in
parte ascrivibile alla componente pubblica dell’occupazione. Le altre entrate correnti
diminuirebbero in misura minore grazie anche agli utili della Banca d’Italia.
Il triennio 2021-23. – Nel triennio si delinea, come evidenziato in precedenza, un percorso
di riduzione del deficit tendenziale che si dimezza scendendo al 5,7 per cento del PIL nel
2021 per poi scendere ulteriormente al 4,1 per cento nel 2022 e quindi al 3,3 per cento
nel 2023. Tale andamento è ascrivibile, per il 2021, al carattere una tantum dei
provvedimenti emergenziali presi durante il 2020 ad eccezione dell’eliminazione delle
clausole di salvaguardia. In particolare, gli effetti finanziari dei decreti emanati nel corso
dell’anno si riducono infatti notevolmente passando, secondo le valutazioni ufficiali, da
un impatto di aggravio del deficit di 100,2 miliardi per il 2020 a uno di 31,4 miliardi nel
2021. Nei due anni successivi, essendo tale aggravio di nuovo in crescita (intorno ai 35-40
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