"Sul giudizio di incongruità dell'offerta" - TAR Lazio - Roma - sez. I bis - sentenza del 18 maggio 2021 - n. 5815

“Sul giudizio di incongruità dell’offerta” –
TAR Lazio – Roma – sez. I bis – sentenza del
18 maggio 2021 – n. 5815

        Il giudizio di incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica,
sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, che rendano palese
l’inattendibilità complessiva dell’offerta, il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni
della Pubblica amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza
dell’istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità
dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile invasione della sfera
propria della Pubblica amministrazione.

      Massimazione a cura della Redazione di IURA NOVIT CURIA ©

       SENTENZA
       sul ricorso numero di registro generale 7683 del 2020, integrato da motivi aggiunti,
proposto da
Omissis, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall’avvocato Angela Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e
domicilio eletto presso lo studio Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, 30;
       contro
       Ministero della Difesa, Policlinico Militare Celio – Roma, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
       nei confronti
       Omissis, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avvocati Michele Perrone, Giuseppe Lo Pinto e Fabio Cintioli, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Roma, via
Vittoria Colonna, 32;
       per l’annullamento
       previa sospensione dell’efficacia,
       Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
       a) del decreto n. 40 del 24 luglio 2020, a firma del Capo Ufficio del Policlinico Militare di
Roma – Direzione Amministrativa, comunicato il successivo giorno 27.7.2020, con cui si è
disposta l’aggiudicazione della procedura di gara per l’affidamento dei servizi di supporto
assistenziale (profilo professionale di operatore socio sanitario – OSS) presso i reparti
emergenza Covid-19 del Policlinico Militare di Roma in favore della Omissis;
       b) della nota prot. n. 0029315 del 27.7.2020 (ind. cl.6.16.3.5.), a firma del Capo
Servizio Amministrativo del Policlinico Militare di Roma, inviata alla ricorrente a mezzo pec in
pari data, di comunicazione ai sensi dell’art. 76, co5, lettera a) D.Lvo n.50/16 di
aggiudicazione della gara in favore della Omissis con decreto n. 40/2020 (sub a) ivi
trasmesso;

c) per quanto di interesse, del verbale unico di valutazione delle offerte tecniche
relativo alle sedute della commissione, nonché di tutti i verbali di gara e, segnatamente, di
quelli di cui alle sedute della commissione del 28.5.2020, 4.6.2020, 5.6.2020, 8.6.2020,
9.6.2020, 10.6.2020, e segnatamente del verbale con cui si operata la valutazione dell’offerta
tecnica ed economica della Omissis;
       d) sempre per quanto possa mai occorrere, dei separati verbali di deliberamento del
seggio di gara di apertura del seggio di gara del 27.5.2020, di quello con cui si è formulata la
graduatoria provvisoria del 19.6.2020;
       e) del verbale della Commissione di gara del 15.7.2020 con cui è stata valutata
positivamente la congruità dell’offerta di Omissis, nonché del successivo verbale del
15.7.2020 con cui il RUP ha vagliato positivamente la congruità dell’offerta
dell’aggiudicataria;
       f) del verbale d 16.7.2020 con cui si operata la proposta di aggiudicazione nei confronti
di Omissis;
       g) del diniego reiterato di completo rilascio della documentazione tecnica
dell’aggiudicataria opposto dall’Amministrazione con nota prot. M D E13985 REG2020
0029346 del 27.7.2020 all’istanza di accesso agli atti presentata da essa ricorrente in data
19.6.2020, reiterata il 27.7.2020 e del silenzio sull’atto di diffida volta 31.7.2020, con
conseguente declaratoria del diritto della ricorrente all’ottenimento di tutti gli atti richiesti;
       h) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali anche se sconosciuti.
       Nonché per l’accertamento e conseguente declaratoria del diritto all’aggiudicazione
del servizio de quo in capo ad essa ricorrente ed alla stipula del relativo contratto, con ogni
conseguente disposizione, ivi compresa la declaratoria di inefficacia del contratto (del quale
ove mai necessario chiede l’annullamento) eventualmente stipulato tra il Policlinico Militare
di Roma e Omissis, formulando, ove necessario, espressa richiesta di subentro nello stesso;
nonché, in via gradata per il risarcimento dei danni.
       Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 18/2/2021:
       a) del decreto n. 40 del 24 luglio 2020, a firma del Capo Ufficio del Policlinico Militare di
Roma – Direzione Amministrativa, comunicato il successivo giorno 27.7.2020, con cui si è
disposta l’aggiudicazione della procedura di gara per l’affidamento dei servizi di supporto
assistenziale (profilo professionale di operatore socio sanitario – OSS) presso i reparti
emergenza Covid-19 del Policlinico Militare di Roma in favore della Omissis;
       b) della nota prot. n. 0029315 del 27.7.2020 (ind. cl.6.16.3.5.), a firma del Ca-po
Servizio Amministrativo del Policlinico Militare di Roma, inviata alla ricorrente a mezzo pec in
pari data, di comunicazione ai sensi dell’art. 76, co5, lettera a) D.Lvo n.50/16 di
aggiudicazione della gara in favore della Omissis con decreto n. 40/2020 (sub a) ivi
trasmesso;
       c) per quanto di interesse, del verbale unico di valutazione delle offerte tecniche
relativo alle sedute della commissione, nonché di tutti i verbali di gara e, segnatamente, di
quelli di cui alle sedute della commissione del 28.5.2020, 4.6.2020, 5.6.2020, 8.6.2020,
9.6.2020, 10.6.2020, e segnatamente del verbale con cui si operata la valutazione dell’offerta
tecnica ed economica della Omissis;
       d) sempre per quanto possa mai occorrere, dei separati verbali di delibera-mento del
seggio di gara di apertura del seggio di gara del 27.5.2020, di quello con cui si è formulata la
graduatoria provvisoria del 19.6.2020;
       e) del verbale della Commissione di gara del 15.7.2020 con cui è stata valutata
positivamente la congruità dell’offerta di Omissis, nonché del successivo verbale del

15.7.2020 con cui il RUP ha vagliato positivamente la congruità dell’offerta
dell’aggiudicataria;
       f) del verbale d 16.7.2020 con cui si operata la proposta di aggiudicazione nei confronti
di Omissis
       g) del diniego reiterato di completo rilascio della documentazione tecnica
dell’aggiudicataria opposto dall’Amministrazione con nota prot. M D E13985 REG2020
0029346 del 27.7.2020 all’istanza di accesso agli atti presentata da essa ricorrente in data
19.6.2020, reiterata il 27.7.2020 e del silenzio sull’atto di diffida volta 31.7.2020, con
conseguente declaratoria del diritto della ricorrente all’ottenimento di tutti gli atti richiesti;
       h) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali anche se sconosciuti.
       Nonché per l’accertamento e conseguente declaratoria del diritto all’aggiudicazione
del servizio de quo in capo ad essa ricorrente ed alla stipula del relativo contratto, con ogni
conseguente disposizione, ivi compresa la declaratoria di inefficacia del contratto (del quale
ove mai necessario chiede l’annullamento) eventualmente stipulato tra il Policlinico Militare
di Roma e Omissis, formulando, ove necessario, espressa richiesta di subentro nello stesso.
Nonché, in via gradata per il risarcimento dei danni.

        Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
        Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, di Omissis e del
Policlinico Militare Celio – Roma;
        Visti tutti gli atti della causa;
        Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2021 la dott.ssa Rosa Perna;
        L’udienza si svolge ai sensi dell’art. 25, comma 3, del d.l. n. 137 del 28 ottobre 2020,
come modificato dall’art. 6, comma 1, del d.l. 1 aprile 2021, n. 44, attraverso
videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto dalla circolare
n. 22186 del l’11 novembre 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;
        Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

      FATTO

        1. La società “Omissis” (di seguito, anche “Omissis” o la “Società”), odierna
esponente, con il ricorso in epigrafe rappresentava quanto segue.
        1.1 Con bando di gara pubblicato in data 11 maggio 2020, il Policlinico Militare di Roma
indiceva una procedura aperta accelerata per la stipula di un accordo quadro, della durata di
12 mesi e con valore a base d’asta pari ad € 1.600.000,00, “per l’affidamento dei servizi di
supporto assistenziale corrispondente alle mansioni proprie del profilo professionale di
operatore socio sanitario (OSS) da impiegare presso i reparti emergenza COVID – 19 del
Policlinico Militare di Roma”.
        1.2 L’odierna esponente, ammessa a partecipare alla procedura di gara, presentava
l’offerta economicamente più vantaggiosa, con conseguente sua spettanza
dell’aggiudicazione; tuttavia, si vedeva attribuire un punteggio di 92,80 (64 punti per l’offerta
tecnica e 28,80 punti per l’offerta economica), così posizionandosi al secondo posto in
graduatoria, dopo la società “Omissis” (di seguito, anche “Omissis” o “controinteressata”),
che totalizzava 93,50 punti, di cui 63,50 punti per l’offerta tecnica e 30 punti per l’offerta
economica).
        1.3 Attivato il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata dai

primi due concorrenti in graduatoria, la Stazione appaltante riteneva la congruità dell’offerta
della prima graduata, alla quale veniva aggiudicata la gara.
        1.4 Dopo la formazione della graduatoria provvisoria, in data 24.6.2020 la ricorrente
presentava istanza di accesso agli atti di gara, reiterata il successivo giorno 27.7.2020,
essendo nel frattempo pervenuta la comunicazione di avvenuta aggiudicazione. Nella stessa
data la Stazione appaltante forniva i chiarimenti di Omissis e la relativa offerta tecnica, per la
maggior parte oscurata.
        Il 31.7.2020, la ricorrente diffidava il Policlinico al rilascio della richiesta
documentazione, senza oscuramenti di sorta, ma l’istanza restava inevasa.
        2. Con il ricorso in epigrafe la Società, pertanto, impugnava, chiedendone
l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, il provvedimento di aggiudicazione in
favore della Omissis, e tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali; nonché il diniego
reiterato di completo rilascio della documentazione tecnica dell’aggiudicataria opposto
dall’Amministrazione con nota del 27.7.2020 e il silenzio sull’atto di diffida del 31.7.2020, con
conseguente declaratoria del diritto della ricorrente all’ottenimento di tutti gli atti richiesti.
        Chiedeva, altresì, l’accertamento e la conseguente declaratoria del diritto
all’aggiudicazione del servizio de quo in capo ad essa ricorrente e alla stipula del relativo
contratto, con ogni conseguente disposizione, ivi compresa la declaratoria di inefficacia del
contratto eventualmente stipulato tra il Policlinico Militare di Roma e Omissis, e il subentro
nello stesso, con condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni.
        Formulava infine istanza di accesso agli atti, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.
        In via istruttoria, l’odierna esponente chiedeva il deposito in giudizio dell’offerta
tecnica della controinteressata e degli atti successivi all’aggiudicazione.
        2.1 Questi i motivi dedotti:
        A) sull’offerta dell’aggiudicataria
        I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016) –
ECCESSO DI POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di fatto e di diritto –
travisamento – difetto di motivazione – illogicità – irragionevolezza manifesta).
        L’aggiudicataria avrebbe violato gli obblighi di indicazione dei propri costi della
manodopera e degli oneri aziendali, di cui agli articoli 95, comma 10, e 97 del d.lgs. 50/2016,
e il principio di immodificabilità dell’offerta economica, dichiarando un costo complessivo
della manodopera di € 1.087.485,09 non comprensivo di ulteriori necessari costi del
personale, inammissibilmente precisato solo in sede di giustificativi;
        II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016) –
ECCESSO DI POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di fatto e di diritto –
travisamento – difetto di motivazione – illogicità – irragionevolezza manifesta).
        Mediante una non consentita integrazione dei costi in fase di giustificazioni Omissis
avrebbe modificato un elemento costitutivo essenziale dell’offerta economica, in violazione
del ripetuto art. 95, comma 10 del d.lgs. 50/2016; non rileverebbe che i costi mancanti
apparissero nelle giustifiche sotto la voce “costi generali” né che fossero in parte relativi a
professionisti, “non dipendenti” dell’aggiudicataria. Inoltre, la mancata indicazione
nell’offerta economica dell’intero costo della manodopera avrebbe dovuto comportare
l’automatica esclusione dell’odierna controinteressata ai sensi dell’art. 95, comma 10, d.lgs.
n. 50/2016 e dalla lex specialis.
        III. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (art. 97, comma 5 lettera d), del
d.lgs. 50/2016) – ECCESSO DI POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di fatto
e di diritto – travisamento – difetto di motivazione – illogicità – irragionevolezza manifesta).

L’offerta della controinteressata sarebbe inattendibile per violazione del tetto massimo
di ore lavorabili da parte del singolo lavoratore, prevedendo per il personale 1741 ore di
lavoro all’anno, di gran lunga superiore alle 1548 ore previste dalle tabelle ministeriali, e
sopprimendo i giorni di ferie, malattia e festività, che dovrebbero invece essere garantiti.
        IV. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (d.lgs. 50/2016) – ECCESSO DI
POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di fatto e di diritto – travisamento –
difetto di motivazione – illogicità – irragionevolezza manifesta).
        L’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa anche per aver offerto un costo orario
che si discosterebbe dalle tabelle ministeriali, e tale scostamento, di per sé indice di
anomalia dell’offerta, non sarebbe né giustificato né documentato.
        V. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (art. 30, comma 3, d.lgs. 50/2016) –
ECCESSO DI POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di fatto e di diritto –
travisamento – difetto di motivazione – illogicità – irragionevolezza manifesta).
        Le ore di straordinario previste da Omissis supererebbero il tetto annuo di ore
straordinario di cui all’art. 53 del CCNL e neppure verrebbero rappresentate le comprovate
esigenze di servizio, con ulteriore violazione dell’art. 30, comma 3, del d.lgs. 50/2016; né
verrebbero conteggiati i costi del monte ore di lavoro straordinario che l’offerta implica.
        Nell’offerta della controinteressata non risulterebbero computati ben € 66.517,08,
importo superiore di oltre € 10.000,00 all’utile indicato nei chiarimenti dalla Omissis, la cui
offerta sarebbe dunque in perdita e perciò inattendibile.
        VI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (d.lgs. 50/2016) – ECCESSO DI
POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di fatto e di diritto – travisamento –
difetto di motivazione – illogicità – irragionevolezza manifesta).
        Omissis avrebbe infine modificato l’offerta, in sede di giustificativi, in ordine
all’impiego del Coordinatore del servizio e al servizio di sanificazione.
        B. Sull’accesso
        VII. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (art 53, d.lgs. n. 50/2016) –
ECCESSO DI POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di fatto e di diritto –
travisamento – difetto di motivazione – illogicità – irragionevolezza manifesta).
        La ricorrente nega, nella specie, la sussistenza di “segreti tecnici o commerciali”;
l’accesso chiesto sarebbe funzionale alle difese, per cui non potrebbe essere impedito.
        3. Nel presente giudizio si costituivano, rispettivamente, la controinteressata Omissis e
il Ministero della Difesa e per resistere al ricorso, di cui chiedevano il rigetto, affidando a
distinte memorie le proprie difese, rispettivamente, in data 21 ottobre 2020 e 22 ottobre
2020, altresì depositando copiosa documentazione agli atti.
        4. Con ordinanza cautelare n. 6703 del 28 ottobre 2020 la Sezione respingeva la
domanda incidentale di sospensione degli atti impugnati; l’appello cautelare della ricorrente
era respinto con ordinanza del Consiglio di Stato n. 7331 del 18 dicembre 2020.
        5. Con ordinanza collegiale n. 12082 del 18 novembre 2020, non appellata, la Sezione
respingeva l’istanza di accesso agli atti formulata da Omissis ai sensi dell’art. 116, comma 2,
c.p.a.
        6. In data 5 febbraio 2021 la ricorrente depositava stralcio dell’offerta tecnica di
Omissis relativo alle pagine oscurate nell’elaborato già depositato in giudizio.
        7. In data 10 febbraio 2021 l’Amministrazione intimata e la controinteressata
depositavano rispettive memorie, insistendo nelle proprie difese e conclusioni.
        8. Con memoria di replica del 15 febbraio 2021 la ricorrente, nel precisare di avere
avuto la disponibilità dello stralcio dell’offerta tecnica a seguito di esibizione, a seguito di

ordinanza del Consiglio di Stato, n. 7693/2020, nel giudizio RG n. 7693/2020, relativo alla
stessa procedura di gara e nel quale essa era costituita, insisteva nelle proprie censure e
domande.
       9. Con motivi aggiunti del 18 febbraio 2021 la Società, all’esito della visione degli atti,
deduceva avverso gli atti impugnati le seguenti ulteriori censure:
       I. VIOLAZIONE DI LEGGE (art. 97, commi 5 e 6, d.lgs. 50/2016 – art. 23, comma 16,
d.lgs. 50/2016 – art. 30 d.lgs. 50/2016 – art. 18 della Direttiva 2014/24/UE – art. 48 del CCNL
Cooperative sociali). ECCESSO DI POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di
fatto e di diritto – travisamento – difetto di motivazione – illogicità – sviamento – difetto di
pubblico interesse). Violazione degli artt. 35 e 36 della Costituzione.
       II. VIOLAZIONE DI LEGGE (art. 97, commi 5 e 6, d.lgs. 50/2016 – art. 23, comma 16,
d.lgs. 50/2016 – art. 30 d.lgs. 50/2016 – art. 18 della Direttiva 2014/24/UE – art. 48 del CCNL
Cooperative sociali). ECCESSO DI POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di
fatto e di diritto – travisamento – difetto di motivazione – illogicità – sviamento – difetto di
pubblico interesse). Violazione degli artt. 35 e 36 della Costituzione.
       III. VIOLAZIONE DI LEGGE (art. 97, commi 5 e 6, d.lgs. 50/2016 – art. 23, comma 16,
d.lgs. 50/2016 – art. 30 d.lgs. 50/2016 – art. 18 della Direttiva 2014/24/UE – art. 48 del CCNL
Cooperative sociali). ECCESSO DI POTERE (difetto di istruttoria – carenza dei presupposti di
fatto e di diritto – travisamento – difetto di motivazione – illogicità – sviamento – difetto di
pubblico interesse). Violazione degli artt. 35 e 36 della Costituzione.
       10. In vista della pubblica udienza del 23 aprile 2021 la ricorrente e la
controinteressata depositavano memorie, anche di replica, insistendo nelle rispettive
conclusioni; anche la difesa erariale depositava memoria di replica. In via pregiudiziale,
Omissis e il Ministero della Difesa eccepivano l’inammissibilità dei motivi aggiunti per
tardività dei medesimi.
       11. Alla pubblica udienza del 21 aprile 2021 la causa veniva, quindi, trattenuta in
decisione

      DIRITTO

       1. Il Collegio, nel confermare l’orientamento già espresso all’esito del giudizio
cautelare, ritiene il ricorso infondato, per le ragioni di seguito indicate.
       2. In primo luogo, vanno disattese le censure volte a contestare la violazione degli
obblighi di indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali, di cui agli articoli
95, comma 10, e 97 del d.lgs. 50/2016, e del principio di immodificabilità dell’offerta
economica da parte di Omissis, di cui al primo motivo di gravame.
       In proposito osserva il Collegio che, nella specie, non ricorreva un’ipotesi di omessa
indicazione nell’offerta economica dei costi della manodopera ma solo di un’esattezza
indicazione degli stessi, che dunque dava luogo a precisazione in corso di giustificativi, senza
alcuna rideterminazione dell’offerta economica né alterazione del suo valore. Nei giustificativi
Omissis rappresentava di aver riportato nel campo “spese generali” ulteriori voci attinenti al
costo del lavoro, molte delle quali riguardanti costi lavorativi non desumibili dalle relative
tabelle ministeriali, anche se ugualmente concorrenti alla formazione di tali costi; trattandosi,
non già di costi diretti necessari al funzionamento del servizio ma di costi indiretti di
produzione, venivano motivo indicati separatamente.
       Come affermato dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. III, 22 dicembre 2020, n. 8222)
“l’eventuale sottostima degli effettivi costi ricadenti nelle tipologie richiamate nell’articolo 95

comma 10 non giustifica l’applicazione della sanzione espulsiva atteso che la sanzione
espulsiva può conseguire solo all’assoluta mancata indicazione nell’offerta degli stessi costi
aziendali ovvero dall’incongruità dell’offerta verificata dalla stazione appaltante nel giudizio
di anomalia (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 marzo 2020, n. 1918), dovendo viceversa ritenersi
giustificata l’adozione di differenziati criteri di appostamento dei costi nel caso giustappunto
di prestazioni contraddistinte da portata generale e – per così dire – “trasversale” (cfr. Cons.
Stato, 21 ottobre 2019, n. 7135) ovvero nel caso della natura eccentrica della specifica voce
di costo ancorché riferita all’ampia categoria delle spese di personale (cfr. Cons. Stato, Sez.
III, 26 ottobre 2020, n. 6530; Cons. St., 16 marzo 2020, n. 1855; Cons. St., sez. VI, 30 gennaio
2020, n. 788; Cons. St., Sez. III, 5 giugno 2020, 3573)”.
        Nel caso di specie, i costi in questione neppure erano verificabili attraverso un
raffronto con le tabelle ministeriali, trattandosi del costo del Coordinatore, da imputarsi ai
costi di struttura, e del costo relativo alle figure professionali da contrattualizzate con
rapporto a partita iva; sicché non sembra irragionevole l’appostazione di tali costi ad un’altra
voce.
        3. Ne discende l’infondatezza anche delle ulteriori doglianze, svolte col secondo
mezzo, dirette a censurare l’avvenuta integrazione dei costi di Omissis in fase di
giustificazioni, attraverso la modifica di un elemento costitutivo essenziale dell’offerta
economica, in violazione del ripetuto art. 95, comma 10, del d.lgs. 50/2016; contrariamente
agli assunti attorei, osserva il Collegio che le successive precisazioni sulla composizione
algebrica del costo della manodopera indicato negli atti di gara non potevano essere motivo
di “espulsione automatica” della concorrente, in quanto la conseguenza dell’immediata e
automatica esclusione dalla procedura di gara delle offerte economiche che non indichino
separatamente i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza aziendale è disposta dall’art.
95, comma 10, del d.lgs. 50/2016 unicamente per il caso della omessa indicazione e non
anche della imprecisa indicazione (così Cons. Stato, Sez. V, 30 giugno 2020, n. 4140; TAR
Lazio, Sez. III-quater, 19 dicembre 2019, n. 14582; TAR Piemonte, Sez. I, 23 aprile 2019, n.
459; TAR Emilia Romagna-Parma, Sez. I, 10 gennaio 2019, n. 2; TAR Toscana, Sez. I, 6
settembre 2018, n. 1171).
        4. Non meritevoli di adesione si appalesano anche le censure svolte col terzo mezzo, in
tema di inattendibilità dell’offerta di Omissis per violazione del tetto massimo di ore lavorabili
da parte del singolo lavoratore, con conseguenti ricadute sulla sostenibilità dell’offerta.
        4.1 In via generale, quanto alla verifica di congruità dell’offerta di Omissis, osserva il
Collegio che la verifica di anomalia era preordinata ad accertare l’affidabilità dell’offerta nel
suo complesso e non già con riferimento alle singole voci che la compongono, e pertanto, in
ipotesi di esito positivo, non occorreva che la relativa determinazione fosse fondata su
un’articolata motivazione ripetitiva delle medesime giustificazioni ritenute accettabili o
espressiva di ulteriori apprezzamenti (Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2020, n. 1655). In ogni
caso, poiché il giudizio di incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità
tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, che rendano
palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta, il giudice amministrativo può sindacare le
valutazioni della Pubblica amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed
adeguatezza dell’istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica
della congruità dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile
invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione (Cons. Stato, Sez. V, 5 marzo
2018, n. 1350).
        4.2 Tanto premesso, per quanto specificamente attiene alla violazione del tetto

massimo di ore lavorabili da parte del singolo lavoratore, si osserva che la media indicata
nelle Tabelle può essere ridotta in presenza di una organizzazione aziendale che consenta
una riduzione delle ore di assenza.
        Ciò in quanto “il dato indicato nelle tabelle ministeriali sotto la voce ‘ore mediamente
lavorate’ (dato ottenuto sottraendo, dalle ore teoriche contrattuali, le ‘ore mediamente non
lavorate’ per ferie, malattia, e altro) null’altro è che “un elemento variabile in relazione
all’organizzazione della medesima impresa; quindi, costituisce un elemento derogabile ove,
come nella fattispecie, l’impresa abbia fornito opportune, ragionevoli ed incontestate
giustificazioni” (Cons. Stato, sez. VI, 21 luglio 2020 n. 4665; sez. III, 20 novembre 2019, n.
7927; nella stessa scia, Cons. Stato, V, 2 agosto 2018, n. 4785).
        Nella specie, l’art. 3 del capitolato, rubricato “organizzazione del servizio”, prevedeva
che il servizio di supporto assistenziale avrebbe dovuto essere assicurato 24 ore al giorno e
per 365 giorni l’anno; in ragione della specificità del servizio da erogare, i lavoratori in
servizio presso il Policlinico non potevano dunque usufruire delle festività, sicché le ore in
questione dovevano essere considerate come ore di lavoro effettivo.
        Quanto poi alle assenze per ferie, malattia, permessi sindacali, formazione,
l’indicazione delle ore di assenza ad opera della odierna esponente era il risultato di un
preciso calcolo statistico elaborando dati aventi sicura base documentale, in quanto teneva
conto, sia delle certificazioni INAIL sia dell’esame dei cedolini dei dipendenti. E pertanto le
doglianze in esame vanno disattese nel loro complesso.
        5. Va disatteso anche il quarto motivo di ricorso, con il quale si lamenta la mancata
esclusione dell’aggiudicataria nonostante questa avesse offerto un costo orario che si
discostava dalle tabelle ministeriali, senza giustificarlo né documentarlo.
        La ricorrente, al fine di dimostrare l’insostenibilità economica dell’offerta della
controinteressata, postula nelle sue deduzioni la portata cogente delle voci di costo del
personale tratte dalle Tabelle ministeriali di riferimento.
        Al contrario, come pacificamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, le
tabelle ministeriali indicano esclusivamente il “costo medio orario” del lavoro elaborato su
basi statistiche e, dunque, non sono un limite inderogabile per gli operatori economici perché
è ben possibile che il costo “proprio” del singolo operatore economico sia diverso dal costo
medio (Cons. Stato, sez. V, 4 maggio 2020, n. 2796); i valori del costo del lavoro, risultanti
dalle apposite tabelle ministeriali, costituiscono piuttosto un semplice parametro di
valutazione della congruità dell’offerta, con la conseguenza che l’eventuale scostamento
delle voci di costo da essi non legittima, di per sé, un giudizio di anomalia” (Cons. Stato, Sez.
V, 6 febbraio 2017, n. 501; Tar Lazio – Roma, Sez. III, 4 agosto 2016, n. 9058; Cons. Stato,
Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1706; id., Sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 854).
        6. Anche le censure sollevate con il quinto motivo di ricorso, relative al superamento
del tetto annuo di ore straordinario di cui all’art. 53 del CCNL e al mancato conteggio dei costi
del monte ore di lavoro straordinario, per cui l’offerta dell’aggiudicataria sarebbe in perdita e
quindi inattendibile, partono dall’erroneo presupposto per cui Omissis avrebbe impiegato nel
servizio un totale di 25 operatori – come peraltro dalla stessa controinteressata indicato nelle
giustificazioni, a fini di semplificazione, per rappresentare il costo del personale – e sono
pertanto destituite di fondamento.
        Contrariamente agli assunti attorei, l’organizzazione del lavoro sembrerebbe orientata
ad evitare il ricorso al lavoro straordinario piuttosto che a sfruttarlo.
        Dall’offerta tecnica di Omissis (pagg. 7 e 8) si evince che gli operatori impiegati nel
servizio sarebbero stati 35 e che gli stessi avrebbero ruotato in modo tale da rispettare la

prescrizione del capitolato che richiedeva l’impiego giornaliero di 25 unità, diviso in tre turni.
Il Progetto Tecnico indicava, in modo più specifico che, a fronte di 25 operatori da impiegare
in ciascuna giornata, sarebbero stati utilizzati 35 lavoratori ordinari, oltre a ulteriori 10
operatori appartenenti ad una Squadra Jolly, per le sostituzioni dei lavoratori ordinari in caso
di assenza a qualunque titolo.
       E pertanto, le doglianze in esame non meritano adesione sia quanto al superamento
del tetto massimo di ore lavorabili sia in riferimento alla mancata stima del costo degli
straordinari.
       In ogni caso, occorre considerare che le censure complessivamente dirette a
contestare, con il quarto e il quinto motivo di gravame, presunte sottostime del costo della
manodopera da parte di Omissis sono state disattese già da TAR Lazio, sez. III-quater, 15
marzo 2021, nn. 3103, 3104 e 3105 (non sospese in sede cautelare da Cons. Sato, sez. III, 31
marzo 2021, nn. 1744, 1747 e 1750).
       7. Sono parimenti da respingere le censure di cui al sesto motivo di ricorso.
       Quanto alla asserita modifica dell’offerta in relazione all’impiego del Coordinatore del
servizio, è sufficiente osservare che la controinteressata non aveva offerto un monte ore fisso
del Coordinatore, ma ne prevedeva la reperibilità con un monte ore contenuto e le mansioni
di pertinenza.
       In merito alla lamentata modifica in sede di giudizio di congruità del costo del servizio
di sanificazione, assuntivamente inferiore rispetto a quello occorrente per effettuare 150
interventi, la censura, che risulta peraltro sconfessata dalla documentazione depositata in
giudizio dalla controinteressata (cfr. all. 3 a memoria di Omissis del 21.10.2020, preventivo
della società Omissisrisulta inconferente ai fini della sostenibilità dell’offerta, trattandosi nella
specie di una posta di minimo ammontare.
       8. Le argomentazioni sin qui esposte inducono a respingere anche i motivi aggiunti
proposti dalla ricorrente in data 18 febbraio 2021, trattandosi, in parte, dell’articolazione di
censure già presenti nel ricorso introduttivo e, per il rimanente, di doglianze nuove le quali,
tuttavia, si appalesano tardive, perché traggono spunto da elementi di costi ritraibili dai
giustificativi forniti alla ricorrente già alla data del 27 luglio 2020 (cfr. all. 8 e 16 del deposito
della ricorrente del 21 ottobre 2020) e pertanto irricevibili.
       9. In definitiva, il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e vanno respinti.
       L’infondatezza del gravame determina, altresì, il rigetto della domanda risarcitoria
spiegata dalla ricorrente.
       10. Le spese seguono la soccombenza e restano liquidate come in dispositivo.

       P.Q.M.

       Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente
pronunciando sul ricorso, come integrato da motivi aggiunti, in epigrafe proposto, lo
respinge.
       Condanna la parte ricorrente al pagamento nei confronti del Ministero della Difesa e di
Omissis delle spese del presente giudizio, che liquida complessivamente e forfetariamente in
euro 3.000,00 (=tremila/00), da dividere in parti uguali, oltre oneri accessori, se dovuti.
       Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
       Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2021 – svoltasi con
collegamento “da remoto” – con l’intervento dei magistrati:
       Concetta Anastasi, Presidente

Rosa Perna, Consigliere, Estensore
Floriana Venera Di Mauro, Primo Referendario