La contrattazione sociale territoriale per la non-autosufficienza tra path dependency ed emergenza sanitaria: due esperienze regionali a confronto
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la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 177 La contrattazione sociale territoriale per la non-autosufficienza tra path dependency ed emergenza sanitaria: due esperienze regionali a confronto Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva RPS Attraverso la contrattazione sociale ricerca realizzata con metodi di indagine territoriale, i sindacati contribuiscono quali-quantitativi, l’articolo esamina all’elaborazione della politica sociale a contenuti, logiche e processi della livello locale. L’obiettivo di questo articolo contrattazione sociale territoriale è indagare come questa forma di azione nell’ambito della Ltc in due regioni, negoziale si sviluppi nel campo specifico la Lombardia e l’Emilia-Romagna. della long-term-care (Ltc) e in che Particolare attenzione è riservata misura i suoi risultati contribuiscono a investigare l’influenza che la crisi a ricalibrare, espandere o preservare il del Covid-19 ha avuto nel plasmare sistema socio-sanitario regionale. il dialogo sociale in questo campo A tal fine, discutendo i risultati di una specifico di policy. 1. Introduzione L’azione sindacale in materia di non-autosufficienza (o long-term care) si esprime attraverso un mix di forme di rappresentanza, negoziazione e in- tervento, sia a livello nazionale sia a livello locale, in larga misura soste- nute in modo unitario dalle principali organizzazioni, Cgil, Cisl e Uil. È un’azione che si sviluppa anzitutto attraverso un’intensa opera di mobi- litazione e rappresentanza collettiva che nel tempo ha contribuito a pun- tellare e spronare lo sviluppo del dibattito politico-istituzionale sul tema; un dibattito che nel nostro paese ha stentato a decollare almeno fino alla fine degli anni novanta e che è proseguito sino ad oggi a fasi alterne1. Ma 1 Non si ha qui lo spazio per ricostruire questa vicenda, ma è giusto ricordare quanto l’azione sindacale abbia contribuito, ai tempi dei lavori della Commissio- ne Onofri del 1997, a mettere in agenda l’istituzione di un Fondo dedicato per la non-autosufficienza. Mentre, per venire ai giorni nostri, occorre quantomeno ci- tare uno dei momenti più significativi di tale azione, quello relativo alla proposta nazionale unitaria sulla non-autosufficienza siglata da Spi Cgil, Fnp Cisl, Uil pen- sionati, presentata nel febbraio 2018. Va inoltre rimarcata la decisa ripresa di vi- gore della mobilitazione sindacale sull’onda dell’emergenza sanitaria e del dramma delle residenze sanitarie assistenziali, esitata in un rilancio di attese circa la defini- zione di una legge quadro in materia.
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è un’azione che, senza dubbio, trova le leve principali da un lato nella
contrattazione collettiva e dall’altro nella negoziazione sociale a livello lo-
cale – ovvero la contrattazione sociale territoriale, per usare la definizione
crescentemente diffusa in letteratura e nella prassi sindacale (cfr. Regalia,
2008; Cgil, Spi, Fondazione di Vittorio, 2020; Cisl, Fnp-Cisl, 2019).
RPS La contrattazione collettiva, in specie di secondo livello, interviene su
più fronti: il riconoscimento, nei contesti di lavoro, delle esigenze dei ca-
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
regivers informali; la tutela della continuità lavorativa sia dei caregivers in-
formali (permessi aggiuntivi) sia dei lavoratori disabili e affetti da gravi
patologie (flessibilità per accedere alle cure, servizi a supporto); la defini-
zione di coperture assicurative a carattere complementare; il convenzio-
namento con servizi di assistenza presenti sul territorio (Cisl, 2018; Ste-
fanovichj, 2014).
Dal canto suo, la contrattazione sociale territoriale, che ha il suo specifi-
co nella negoziazione bilaterale tra i sindacati e le amministrazioni co-
munali, agisce primariamente sui bilanci e la spesa sociale degli enti lo-
cali, ma si sviluppa altresì mediante diverse forme di dialogo allargate ad
altri attori del territorio, come avviene per esempio nella programmazio-
ne dei piani di zona. Si tratta di un’azione volontaria, non obbligatoria
in forza di legge. Suo obiettivo principale è concorrere a sviluppare il
welfare locale, intervenendo sulle politiche e i servizi sociali (Regalia,
2008; Colombo e Regalia, 2011; Gazier e Bruggeman, 2017; Lodigiani
e Riva, 2019a), contribuendo alla produzione di beni collettivi locali
(Burroni, Ramella, 2015).
Per quanto riguarda l’ambito della long-term care, la ricerca in materia
ha evidenziato che la contrattazione sociale territoriale si muove lungo
una serie di direttrici prevalenti quali: la regolazione e l’espansione dei
servizi; l’integrazione pubblico-privato; il sostegno al lavoro di cura; la
regolarità dell’impiego dei caregivers formali; la connessione tra il domi-
cilio e la rete dei servizi sul territorio; la continuità assistenziale tra rico-
vero ospedaliero, domicilio e assistenza «diffusa» nel contesto di vita
(Lodigiani e Riva, 2019b). Meno noto, poiché non sono ancora state
prodotte evidenze univoche, è in che misura queste direttrici interagiscano
con i sistemi regionali di assistenza, dando luogo a strategie di intervento
diversificate.
Con l’obiettivo di approfondire questo aspetto, l’articolo mette a tema i
contenuti, le logiche e i processi della contrattazione sociale territoriale in
tema di non-autosufficienza in Lombardia ed Emilia-Romagna. Si tratta
di due contesti di interesse perché, da un lato, in essi le dinamiche di
contrattazione sociale territoriale sono piuttosto intense e diffuse; dal-la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 179
l’altro lato, i relativi modelli di assistenza sociale e sociosanitaria mostra-
no differenti specificità (Longo e al., 2015), anche quanto a modalità e
strategie di risposta all’emergenza epidemiologica da Covid-19 (Arlotti
e Ranci, 2020a). Affiancando l’analisi del materiale raccolto mediante
interviste qualitative a testimoni privilegiati e protagonisti sindacali del-
la contrattazione sociale territoriale all’esame dei dati contenuti nell’ar- RPS
chivio dell’Osservatorio sociale sulla contrattazione territoriale di Cisl e
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
Federazione nazionale pensionati Cisl (Fnp-Cisl)2, questo studio si inter-
roga dunque anzitutto sul nesso tra la contrattazione sociale territoriale per
la long-term care e il modello assistenziale regionale, con l’obiettivo di ar-
rivare a comprendere se gli interventi promossi tramite questa azione
negoziale intervengano per ricalibrare il sistema delle risposte di welfare
per la non-autosufficienza, per favorire una sua espansione, o per la
conservazione degli assetti già consolidati.
Ipotizzando che l’emergenza socio-economica e sanitaria da Covid-19
abbia influenzato tanto la contrattazione sociale quanto le politiche per
la non-autosufficienza, questo studio si sofferma altresì a investigare se e
come i contenuti, le logiche e i processi della contrattazione sociale territoriale
in materia siano stati influenzati dall’impatto della pandemia nei due con-
testi regionali prescelti. L’interrogativo è di particolare rilievo considerato
che l’emergenza sanitaria ha portato drammaticamente alla ribalta le cri-
ticità di questo ambito di policy, nel cui quadro la contrattazione sociale
si inserisce con la sua azione. Difatti, pur se cresciuto in modo significa-
tivo negli ultimi due decenni, questo ambito di policy si è trovato impre-
parato alla prova della pandemia anche in ragione di questioni da tempo
note ma tutt’ora irrisolte: la mancanza di una politica nazionale capace
di sviluppare una prospettiva di sistema e di governare la ripartizione del-
le competenze istituzionali tra governo centrale, Regioni e Comuni; la
2 Sotto il profilo quantitativo l’archivio dell’Osservatorio sociale (https://www.
cisl.it/osservatorio-sociale/) raccoglie ogni anno in media circa un migliaio tra ac-
cordi/intese/piattaforme negoziali: un volume significativo per quanto connota-
to da marcate disparità territoriali. È interessante notare che un riscontro analogo
su base annua è offerto dall’archivio Cgil, Spi, Fondazione di Vittorio
(https://www.fondazionedivittorio.it/it/ricerca/welfare-e-contrattazione-sociale),
parimenti dedicato a documentare la contrattazione sociale territoriale. Offrendo
una rappresentazione in larga misura speculare a quella dell’Osservatorio Cisl,
Fnp-Cisl, questo riscontro evidenzia che l’azione negoziale si sviluppa nei terri-
tori perlopiù in modo unitario tra le diverse sigle sindacali, come qui argomen-
tato grazie al riscontro offerto dagli accordi stessi e dalle parole dei protagonisti
della contrattazione.180 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
scarsa integrazione sociosanitaria; lo sbilanciamento sui trasferimenti
economici a discapito dei servizi sociosanitari e socioassistenziali; le lacu-
ne dell’assistenza domiciliare (Gori e Pesaresi, 2020). Come noto, sulle
Regioni ricade principalmente la responsabilità della programmazione
delle politiche di long-term-care (Ltc) e sui Comuni (ed altri enti locali,
RPS inclusi gli uffici di piano, i consorzi e le aziende di servizi alla persona)
quella della strutturazione/gestione della rete dei servizi socio-assistenzia-
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
li, lasciando sostanzialmente «mano libera» ai territori. In tale quadro
ampio è rimasto lo spazio per lo sviluppo di interventi integrativi e/o so-
stitutivi da parte del privato profit e non profit in modo disomogeneo
nel paese (Lodigiani, 2016). Questi fattori hanno prestato il fianco al
dispiegarsi di disparità regionali e territoriali nella costruzione delle ri-
sposte ai bisogni e disuguaglianze nelle opportunità di accesso alle stesse
da parte dei cittadini (Fosti e Notarnicola, 2019), che la pandemia ha
messo ancor più in evidenza.
2. Il disegno della ricerca
Alla base delle domande di ricerca vi è l’ipotesi – elaborata nel solco
dell’approccio neo-istituzionalista (Pierson, 2000), in accordo con la teo-
rizzazione di Streeck e Thelen (2005) e Thelen (2014) sul cambiamento
istituzionale e quella di Hall e Soskice (2001) ma anche di Amable
(2016), fra altri, sulla teoria delle «complementarità istituzionali» – che
la contrattazione sociale sia embedded nel contesto in cui si sviluppa, con
tutto ciò che questo comporta. Analogamente a quanto mostrato con ri-
ferimento alle politiche di welfare e del lavoro da Rizza e Scarano (2019),
essa risulta allo stesso tempo una variabile dipendente del contesto, che
da esso viene condizionata, e una variabile indipendente, un fattore in-
terveniente capace di modificarne gli assetti. Benché questo approccio ci
insegni quanto la struttura istituzionale conti, questo non significa che
non esistano margini di manovra e cambiamento per gli attori, come
mostrano per esempio Burroni e Scalise (2017) attraverso lo studio com-
parato dei modelli di capitalismo europei.
Nel caso della contrattazione sociale territoriale, muovendosi nel solco
di questo approccio, ipotizziamo dunque che la contrattazione stessa
in materia di long-term care abbia risentito e risenta nella sua configu-
razione delle «eredità storiche» che contribuiscono a plasmare, in una
prospettiva di path-dependency, le forme e i contenuti della negoziazio-
ne tra sindacati e amministrazioni locali; in tal senso potrebbero agire,la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 181
per esempio, la struttura consolidata del sistema di welfare e delle ri-
sposte per la non-autosufficienza, la propensione degli enti locali a in-
vestire nel sociale, e soprattutto la tradizione di dialogo sociale tra sin-
dacati e amministrazioni locali. Per converso, ci aspettiamo che le mo-
dalità e le scelte attraverso cui i sindacati esprimono la propria agency
e sviluppano la propria azione negoziale in determinate direzioni, piut- RPS
tosto che in altre, aprano loro spazi di protagonismo e innovazione.
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
Evidentemente, l’agency non può che esprimersi entro il contesto dato,
che offre opportunità ma insieme pone vincoli. E, tuttavia, come an-
notano Burroni e Scalise (ibidem), è grazie a questa tensione tra strut-
tura e agency che può emergere il contributo degli attori – nel nostro
caso, gli attori della rappresentanza sociale – alla trasformazione degli
assetti locali del welfare, nello specifico dei modelli assistenziali.
Per rispondere alle domande di ricerca ricostruiremo, anzitutto, le ca-
ratteristiche dei modelli regionali di assistenza, appoggiandoci alla let-
teratura di riferimento. L’intento è quello di delineare i tratti salienti
del contesto di politiche e servizi locali per la non-autosufficienza nel
quale la contrattazione sociale va a inserirsi.
Il secondo step è costituito dall’analisi quantitativa degli accordi cari-
cati nell’archivio dell’Osservatorio sociale di Cisl e Fnp-Cisl. Al netto
di alcuni limiti, i dati presenti in archivio consentono, per un verso,
di chiarire la numerosità, la distribuzione sul territorio, l’ambito ter-
ritoriale di riferimento, il periodo di validità temporale degli accordi
di contrattazione sociale conclusi; per un altro verso, di investigare i
contenuti degli accordi, ovvero le aree di politica coperte, i potenziali
beneficiari e le caratteristiche del processo concertativo alla base degli
stessi. Ciò premesso, la nostra analisi quantitativa verterà sulla con-
trattazione sociale portata a termine nel periodo tra il 2013 e il 2020
(dati aggiornati al 31 luglio), con un approfondimento specifico sui
primi mesi dell’emergenza sanitaria. L’analisi sarà integrata, da un la-
to, con l’analisi qualitativa di una selezione di accordi per la non-au-
tosufficienza, dall’altro lato, con le indicazioni raccolte tramite quat-
tordici interviste in profondità realizzate tra luglio e settembre 2020
con testimoni privilegiati e protagonisti sindacali della contrattazione
sociale territoriale, per parte Cisl e Fnp-Cisl, così ripartiti: 7 della
Lombardia (di cui 2 di Milano città metropolitana), 6 dell’Emilia-Ro-
magna (di cui 1 di Bologna città metropolitana) e 1 del Dipartimento
welfare di Cisl Nazionale. A queste si aggiunge un focus group realiz-
zato a novembre 2020, con 12 partecipanti. Le evidenze così raccolte
sono state rilette anche alla luce dell’analisi dei documenti di pro-182 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
grammazione, le relazioni e le indagini prodotte dalle segreterie regio-
nali confederali e di Fnp-Cisl3.
3. I modelli assistenziali di Lombardia ed Emilia-Romagna
RPS
Per capire quali fattori influenzano la contrattazione sociale in materia di
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
long-term care nelle Regioni prescelte, andiamo, innanzitutto, a chiarire
entro quale modello di assistenza essa va a intervenire. Considerati nel
loro insieme – osservando le forme della governance e la titolarità (pub-
blica o privata profit e non) nella gestione dei servizi, l’estensione del si-
stema di offerta, gli indicatori di coesione sociale e diffusione dei rischi
sociali – i sistemi di welfare lombardo e emiliano-romagnolo sono stati
classificati da una ricerca di alcuni anni fa come appartenenti a uno stes-
so cluster definito «welfare mix integrato e universalistico» (Bertin,
2012, p. 66). In questo cluster, in cui rientrano anche Friuli-Venezia
Giulia, Toscana e Veneto, il sistema di welfare è descritto come un «mix»
caratterizzato da segnali di evoluzione in senso societario, nel quale l’at-
tore pubblico ha la responsabilità di favorire il contributo delle diverse
agenzie sociali alla promozione del benessere collettivo, con un’offerta
ampia e in espansione di servizi territoriali, in un contesto socio-econo-
mico che presenta discreti livelli di coesione sociale, buoni livelli di cre-
scita economica e rischi sociali relativamente poco elevati. Accanto alle
somiglianze strutturali che consentono di ascrivere le regioni in parola al-
lo stesso cluster, non mancano tuttavia le differenze, che, con riferimento
a Emilia-Romagna e Lombardia, riguardano in particolare il diverso pe-
so del terzo settore organizzato, comparativamente più elevato in Emi-
lia-Romagna, mentre in Lombardia maggiore è il peso di soggetti privati
for profit. Si tratta peraltro di due sistemi di welfare, come sottolineato
dalla stessa ricerca, dinamici e aperti al cambiamento.
La letteratura più recente suggerisce che negli ultimi anni in entrambi i
contesti si siano prodotti cambiamenti di tipo «incrementale» (Streeck e
Thelen, 2005), ovvero senza particolari stravolgimenti, attraverso mec-
canismi che, restando alla terminologia di Streeck e Thelen, possiamo
definire di: displacement nel caso lombardo, ove si è registrato, quanto-
meno a livello simbolico, un mutamento nelle priorità di intervento
3 Il disegno della ricerca non ha incluso interviste ad amministratori locali; ciò
può potenzialmente rappresentare un limite alla nostra analisi. E tuttavia va ri-
cordato che l’obiettivo di questo studio è indagare le logiche di azione sindacale.la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 183
(Gori, 2018); e di layering nel caso dell’Emilia-Romagna, che ha dimo-
strato una capacità di adattamento progressivo all’emergere di nuovi bi-
sogni, in specie di cura e conciliazione vita-lavoro, pur se sfidata più di
recente dall’ampliarsi dei rischi collegati alla crescente destandardizzazio-
ne dei rapporti di impiego (Pavolini, 2015).
La radicata impostazione politico-culturale delle due Regioni, accompa- RPS
gnata in entrambi i casi da una sostanziale stabilità politica, ha favorito
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
– in coerenza con la prospettiva delle eredità storiche – la persistenza dei
tratti fondamentali dei sistemi di welfare e il loro ancoraggio di fondo a
uno specifico approccio ideologico, rispettivamente: liberale la Lombar-
dia, connotata da un più marcato orientato alla famiglia, al mercato e al-
le partnership pubblico-privato nella produzione delle risposte ai biso-
gni, e da uno stile di governo fortemente centralizzato a livello regionale;
socialdemocratico l’Emilia-Romagna, caratterizzata maggiormente dal-
l’orientamento alla programmazione pubblica del welfare, al lavoro di
comunità e alla valorizzazione del terzo settore, e da uno stile di governo
improntato al decentramento coordinato dal livello regionale (Longo e
al., 2015). Se ciò, come detto, non ha impedito l’avvio di processi di ri-
forma, ha per converso reso tangibile la path dependency di tali processi,
così rilevanti per la strutturazione dei sistemi di welfare nel tempo, le cui
radici affondano nel lontano passato (Ciarini, 2013).
Se circoscriviamo il campo alle sole politiche assistenziali per la non-au-
tosufficienza il confronto tra le due Regioni offre indicazioni più pun-
tuali. Le ricerche le descrivono come due tra le Regioni italiane con la
più elevata capacità di risposta ai bisogni, benché non pienamente in
grado di colmare il «bisogno potenziale» (Fosti e Notarnicola, 2019). A
prima vista, esse appaiono convergere sull’esigenza di assicurare alle per-
sone non autosufficienti e alle loro famiglie un mix di misure integrate,
non alternative o concorrenziali, ma tutte importanti, volte a intervenire
tanto sul piano socio-sanitario quanto su quello socio-assistenziale. A
rafforzare questa convergenza di intenti è la centralità data alla ricerca di
efficaci forme di orientamento e presa in carico, benché ciò rappresenti
da tempo un vero e proprio punto di forza del sistema emiliano-roma-
gnolo mentre solo più di recente sia stato riconosciuto come fattore stra-
tegico dalla Lombardia (Gori, 2018; Fosti e Notarnicola, 2019).
D’altro canto, su questo comune indirizzo di fondo, le rispettive carat-
terizzazioni si stagliano chiare. Per inquadrarle ci appoggiamo alla classi-
ficazione proposta da Barbabella e colleghi (2017) sui modelli assisten-
ziali regionali, costruita considerando i quattro principali pilastri dell’of-
ferta di servizi e prestazioni per la long-term care: l’assistenza domiciliare184 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
integrata cioè l’Adi socio-sanitaria di responsabilità delle agenzie/aziende
sanitarie/socio-sanitarie locali (quali Asl, Ats, Asst); il servizio di assisten-
za domiciliare cioè il Sad socio-assistenziale di responsabilità dei Comu-
ni; le indennità di accompagnamento; i ricoveri in residenze sanitare-as-
sistenziali (Rsa). Secondo questa classificazione, le due Regioni sono
RPS ascrivibili a due distinti modelli.
La Lombardia, insieme a Piemonte e Liguria, appartiene al modello de-
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
finito dell’assistenza residenziale. In questo modello, allo sviluppo supe-
riore rispetto alla media nazionale dei servizi residenziali di carattere sia
socio-sanitario sia socio-assistenziale (2,4 vs 1,75 per cento) si affiancano
livelli più bassi di assistenza domiciliare (Adi, pari al 3,3 vs 4,8 per cento,
e Sad, pari all’1,1 vs l’1,2 per cento, anche se con forti disomogeneità a
livello territoriale anche tra i Comuni di una stessa Regione), nonché
una più limitata erogazione dell’indennità di accompagnamento (9,5 vs
12 per cento). Peraltro, in Lombardia, nonostante la copertura più bassa
dei servizi domiciliari, si registra un livello medio-alto di intensità assi-
stenziale nei servizi domiciliari; al contrario, benché l’assistenza residen-
ziale sia garantita a un’ampia platea di beneficiari, lo uno sforzo econo-
mico sul singolo caso appare ridotto; infine, nel complesso, si registra
una maggior «sanitarizzazione» delle risposte (Pelliccia, 2017 e 2019; Ar-
lotti e Ranci, 2020b4).
Negli ultimi anni, pur mantenendo questa caratterizzazione sbilanciata
sull’assistenza residenziale, la Lombardia ha visto diminuire sensibilmen-
te il numero di posti letto contrattualizzati. La tendenza registrata in tut-
to il paese, anche a motivo dello sviluppo dell’assistenza domiciliare, è
stata qui particolarmente accentuata e si è accompagnata all’incremento
dell’utenza con gravi patologie sanitarie. Secondo Arlotti e Ranci
(2020b) tra il 2009 e il 2016 tale riduzione è stata del 5 per cento in Ita-
lia e di ben il 16 per cento in Lombardia (per un totale di 12.400 perso-
ne in meno accolte); mentre in Italia la contrazione ha interessato soprat-
tutto le persone autosufficienti, in Lombardia ha riguardato anche i non
autosufficienti.
L’Emilia-Romagna, assieme alla Toscana, appartiene al modello definito
da Barbabella e al. (2017) dell’assistenza domiciliare. Il tasso di anziani
beneficiari di assistenza domiciliare integrata è il più elevato in Italia (con
una media 10,5 per cento), mentre il servizio di assistenza domiciliare
4 Il 42 per cento dei ricoverati in strutture residenziali in Lombardia (36 per cen-
to nella media nazionale) è collocato in una struttura ad alta intensità sanitaria
(Arlotti e Ranci, 2020b).la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 185
(comunale) e l’indennità di accompagnamento sono poco sviluppati (ri-
spettivamente 1,0 e 10,1 per cento); relativamente buona la copertura
dei servizi residenziali (1,8 per cento), con un trend in crescita, prosegui-
to negli anni.
Quello emiliano-romagnolo è un sistema considerato per più ragioni un
apripista in Italia. La più rilevante di queste ragioni è l’introduzione di RPS
un Fondo regionale per la non-autosufficienza già nel lontano 2003 con
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
la Legge regionale n. 2. Finanziato a partire dal 2007, il Fondo è per
molti aspetti un unicum nel paese (Pavolini, 2015; Longo e al., 2015). A
rilevare è anzitutto la quantità di risorse stanziate, sin da subito ingenti e
rimaste tali nel tempo: quasi mezzo miliardo di euro nel 2020.
Negli ultimi anni entrambe le Regioni hanno cercato di rafforzare il
proprio sistema di offerta, in specie agendo in più direzioni: introdu-
cendo sistemi di presa in carico per la continuità assistenziale tra servi-
zi; ampliando le unità di offerta residenziali e semiresidenziali ricono-
sciute (come le C.a.s.a - Comunità alloggio sociale anziani in Lombar-
dia e le Case-famiglia in Emilia-Romagna); sostenendo i caregivers per
l’assistenza al domicilio. Tuttavia, l’analisi realizzata da Fosti e Notar-
nicola (2019) sulla produzione normativa regionale in materia di Ltc
tra il 2015 e il 2019 porta alla luce distinte strategie e priorità. La
Lombardia è intervenuta soprattutto a livello di sistema, sul piano del-
la ridefinizione della governance, con interventi riguardanti la riparti-
zione delle competenze istituzionali, i ruoli, le funzioni degli attori, le
forme del coordinamento; l’Emilia-Romagna sulla rete dei servizi con
innovazioni gestionali ed erogative, riguardanti in specie l’accredita-
mento, il monitoraggio, la rimodulazione delle soglie Isee, la remune-
razione dei servizi.
4. Volumi e contenuti della contrattazione sociale territoriale per
la non-autosufficienza
Quali sono i volumi e i contenuti della contrattazione sociale territo-
riale in materia di non-autosufficienza siglata nei contesti regionali in
esame? Per rispondere a questo interrogativo di ricerca, ci serviamo, co-
me anticipato, della banca dati dell’Osservatorio sociale sulla contrat-
tazione territoriale di Cisl e Fnp-Cisl. Gli accordi di contrattazione ar-
chiviati tra il 2013 e il 2019 sono 996 in Emilia-Romagna e 3.072 in
Lombardia (Tabella 1). Si tratta delle due Regioni per le quali l’Osser-
vatorio sociale registra, di anno in anno, la più intensa attività negozia-186 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
le. Ciò si spiega, per un verso, in ragione della consolidata tradizione
di dialogo sociale propria dei territori in parola. Per un altro verso, ed
è il caso specifico della Lombardia, tale consistenza si lega al numero
di Comuni esistenti; Comuni che, come vedremo a breve, sono le uni-
tà amministrative locali maggiormente interessate dai processi di dia-
RPS logo sociale. Una quota certamente rilevante di queste intese – pari al
26,8 per cento in Emilia-Romagna e al 60,0 in Lombardia, a fronte di
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
una media nazionale del 37,1 – ha previsto la negoziazione di interven-
ti di politica rivolti ai soggetti non autosufficienti.
Nel corso degli anni, l’incidenza relativa della contrattazione sociale de-
stinata ai soggetti non autosufficienti è tendenzialmente cresciuta in
Lombardia, dal 61,6 per cento registrato nel 2013 al 64,5 del 2019, pur
a fronte di una contrazione osservata tra il 2014 e il 2017; anche in
Emilia-Romagna la percentuale di accordi rivolti a tale target di politica
sociale è cresciuta in modo non lineare, dal 32,4 al 44,6 per cento del
totale.
Tabella 1 – Accordi, per Regione e anno (v.a. e % sul totale)
Regione 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Totale
Emilia-Romagna 74 120 152 152 178 189 131 996
% per non-autosufficienti 32,4 31,4 25,0 11,1 31,4 16,1 44,6 26,8
Lombardia 393 374 463 427 493 500 422 3.072
% per non-autosufficienti 61,6 59,5 57,3 56,9 52,1 66,5 64,5 60,0
Italia 839 753 1.003 967 1.002 1.027 925 6.516
% per non-autosufficienti 44,5 39,9 30,8 32,1 33,4 39,7 40,7 37,1
Fonte: elaborazione su dati Osservatorio Sociale Cisl – Fnp-Cisl.
La contrattazione in favore dei soggetti non autosufficienti si sviluppa e
viene conclusa, più di frequente, a livello comunale e intercomunale (Ta-
bella 2); il che, ne discuteremo a breve, finisce per circoscrivere le materie
e gli ambiti di politica oggetto di negoziazione. In specie, in Emilia-Ro-
magna, circa un quarto delle intese sottoscritte su base comunale (vale a
dire in singoli Comuni, 28,8 per cento) o intercomunale (tra più Comu-
ni associati, ad esempio a livello di ambito o distretto, 24,4 per cento) si
rivolge ai non autosufficienti; una quota che in Lombardia sale, rispetti-
vamente, al 62,6 e al 40,8 per cento del totale. In entrambi i territori lala Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 187
ricorrenza dei soggetti non autosufficienti tra i beneficiari della contrat-
tazione sociale è decisamente inferiore nel caso delle intese siglate a livel-
lo sovracomunale. Quanto alle tendenze evolutive, si osserva, soprattut-
to, una maggiore focalizzazione sul target in questione della contrattazio-
ne sociale di livello comunale e regionale in Emilia-Romagna e di quella
di livello comunale in Lombardia. RPS
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
Tabella 2 – Accordi in favore dei non-autosufficienti, per ambito di sotto-
scrizione, Regione e anno (% sul totale)
Comunale Intercomunale Provinciale Interprovinciale Regionale Totale
Emilia-Romagna
2013 35,0 - 50,0 - - 32,4
2014 34,7 33,3 - - 7,7 31,4
2015 29,4 11,1 - - 7,1 25,0
2016 12,4 14,3 - - 5,6 11,1
2017 34,2 35,7 12,5 100,0 15,8 31,4
2018 15,3 23,5 - - 28,6 16,1
2019 48,8 31,6 55,6 - 33,3 44,6
Totale 28,8 24,4 23,3 50,0 13,8 26,8
Lombardia
2013 63,1 54,5 20,0 - 66,7 61,6
2014 58,5 75,0 83,3 - 40,0 59,5
2015 59,9 35,0 30,0 - - 57,3
2016 60,1 38,7 33,3 33,3 50,0 56,9
2017 54,5 41,4 20,0 11,1 33,3 52,1
2018 71,4 24,2 37,5 25,0 25,0 66,5
2019 67,8 41,2 16,7 - 25,0 64,5
Totale 62,6 40,8 33,3 18,5 34,6 60,0
Fonte: elaborazione su dati Osservatorio Sociale Cisl - Fnp-Cisl.188 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
Ciascun accordo può, potenzialmente, prevedere più interventi o misure
di politica. Ciò ricordato, sul totale delle intese depositate in archivio nel
periodo in questione, tra le misure negoziate in tema di non-autosuffi-
cienza prevalgono, nella media nazionale, le diverse tipologie di assisten-
za residenziale e semiresidenziale a carattere socio-sanitario (37,2 per
RPS cento), seguite dall’assistenza domiciliare a carattere sociale (28,4) e
quindi, a maggiore distanza, il telesoccorso (4,7), gli interventi in mate-
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
ria di compartecipazione ai costi dei servizi (3,7), gli sgravi fiscali a livello
locale (3,1), l’offerta di servizi socio-assistenziali di vario genere (3,0) e
interventi a carattere sanitario intesi a favorire la residenzialità (tabella 3).
In Emilia-Romagna, sull’intero periodo, sono più frequenti l’assistenza
domiciliare di natura socio-assistenziale, che ricorre in un caso su quat-
tro (23,7%) e l’assistenza residenziale o semiresidenziale, che compare
nel 23,3% degli accordi. Seguono, in ordine di importanza decrescente,
le intese che insistono sulla ripartizione dei fondi per la non-autosuffi-
cienza (10,6%), la compartecipazione al costo dei servizi (4,5%), l’offer-
ta di servizi di altro genere (4,3%) e gli sgravi fiscali a livello locale
(4,3%). Chiudono la graduatoria le azioni di sistemazione dell’abitazio-
ne per favorire la permanenza a domicilio (3,9%) e la corresponsione di
buoni e voucher (2,4%). In Lombardia, tra le misure negoziate nell’in-
tervallo temporale in questione prevale l’assistenza residenziale e semire-
sidenziale a carattere sociale e socio-sanitario (41,4%), seguita da assi-
stenza domiciliare di tipo socio-assistenziale (30,3%), la ripartizione dei
fondi specifici (6,2%), il telesoccorso (6,1%), gli interventi sulla fiscalità
locale (3,2%), la rimodulazione dei criteri di compartecipazione al costo
dei servizi (3,1%); chiude l’assistenza territoriale ambulatoriale e domi-
ciliare (1,4%).
Nell’intero periodo, in Emilia-Romagna è aumentato, seppure in modo
non lineare, il peso percentuale dell’assistenza residenziale e semiresiden-
ziale, specie tra il 2013 (22,2%) e il 2017 (31,0%) e 2018 (26,7%);
ugualmente, è aumentata la frequenza degli interventi in tema di com-
partecipazione al costo dei servizi socio-sanitari (dal 2,8% nel 2013 al
5,2% nel 2019). Per contro, è diminuita, in modo tendenziale, la quota
delle misure a sostegno della domiciliarità (dal 33,3% del 2013 al 13,3%
del 2019) e degli interventi sulla leva fiscale (dall’11,1% del 2013 al
3,3% del 2018 e quindi non presenti nella contrattazione conclusa nel
2019). Nella contrattazione siglata in Lombardia è aumentata, principal-
mente, la frequenza relativa delle misure di assistenza residenziale e semi-
residenziale (dal 28,6% nel 2013 al 51,4% nel 2019) e dell’assistenza do-
miciliare (dal 17,1% nel 2013 al 42,0% nel 2018 e al 33,8% nel 2019).la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 189
Tabella 3 – Principali interventi di politica per soggetti non autosufficienti,
per Regione, tipologia e anno (% sul totale)
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Totale
Emilia-Romagna
Assist. domiciliare (a carat- 33,3 28,2 29,9 17,4 34,0 16,7 13,3 23,7
tere sociale) RPS
Assist. residenziale e semire- 22,2 21,1 24,7 8,7 31,0 26,7 20,8 23,3
sidenziale
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
Ripartizione fondi per la 8,3 18,3 14,3 26,1 16,0 10,0 1,2 10,6
non-autosufficienza
Compartecip. al costo dei 2,8 7,0 3,9 4,4 4,0 0,0 5,2 4,5
servizi socio-sanitari
Offerta di servizi di altro 0,0 1,4 2,6 13,0 1,0 16,7 5,8 4,3
genere
Adattamento domestico 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,3 11,0 3,9
Fiscalità locale 11,1 8,5 13,0 0,0 1,0 3,3 0,0 4,3
Buoni, voucher 5,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,8 2,4
Lombardia
Assist. residenziale e semire- 28,6 33,5 37,8 47,2 46,5 42,0 51,4 41,4
sidenziale
Assist. domiciliare (a carat- 17,1 6,2 39,1 34,4 31,9 42,0 33,8 30,3
tere sociale)
Ripartizione fondi per la 12,2 15,5 11,1 5,0 1,9 1,3 2,0 6,2
non-autosufficienza
Telesoccorso 22,0 24,2 0,0 0,0 0,9 0,0 0,0 6,1
Compartecip. al costo dei 9,6 5,9 0,9 3,0 1,6 1,6 0,2 3,1
servizi socio-sanitari
Fiscalità locale 1,2 2,0 1,9 3,5 2,4 6,5 3,1 3,2
Offerta di servizi di altro 3,0 1,4 1,5 0,8 1,4 2,7 3,1 2,1
genere
Assist. sanitaria ambulato- 1,6 1,4 2,5 1,3 1,6 0,5 1,5 1,4
riale e domiciliare
Italia
Assist. residenziale e semire- 28,0 30,7 34,1 40,7 41,9 40,5 42,2 37,2
sidenziale
Assist. domiciliare (a carat- 19,1 10,4 37,0 32,1 31,2 39,2 27,4 28,4
tere sociale)
Ripartizione fondi per la 11,3 14,3 11,2 6,2 4,9 1,6 1,8 6,8
non-autosufficienza
Telesoccorso 15,4 18,5 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 4,7
Compartecip. al costo dei 7,4 6,2 1,5 3,8 2,6 1,7 2,6 3,7
servizi socio-sanitari
Fiscalità locale 1,8 3,1 3,5 2,8 1,9 6,2 2,0 3,1
Offerta di servizi di altro 2,9 2,3 2,8 3,4 1,6 3,8 3,6 3,0
genere
Assist. sanitaria ambulato- 4,4 2,1 3,1 1,2 1,8 1,6 1,3 2,2
riale e domiciliare
Fonte: elaborazione su dati Osservatorio Sociale Cisl - Fnp-Cisl.
Nota: Ogni accordo può prevedere più di un intervento e dunque il totale di
colonna può essere superiore al cento per cento.190 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
Altri trend di interesse sono il calo marcato della contrattazione delle mi-
sure di telesoccorso e delle misure in materia di compartecipazione al co-
sto dei servizi (dal 9,6% nel 2013 allo 0,2% nel 2019); calo al quale si
contrappone, dal 2016 in poi, la crescita dell’incidenza relativa della ne-
goziazione di accordi per la revisione della fiscalità locale.
RPS In definitiva, se guardiamo alle misure in favore dei soggetti non auto-
sufficienti negoziate nelle due Regioni in esame sembrano emergere al-
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
cune evidenze di interesse. Anzitutto, la contrattazione sociale in materia
insiste principalmente sul pilastro caratterizzante i sistemi di welfare re-
gionali: la residenzialità per la Lombardia e la pluralità delle risposte in
Emilia-Romagna, di cui il perno principale è in ogni modo rappresenta-
to dall’assistenza domiciliare. In aggiunta, la contrattazione sociale si è
venuta sviluppando, in entrambi i contesti, in direzione del rafforzamen-
to di una equilibrata composizione del sistema di risposte ai bisogni; ciò
che, nel tempo, ha portato Lombardia a investire di più nella domicilia-
rità e l’Emilia-Romagna nella residenzialità. Di qui, si potrebbe chiosare
che la contrattazione, pur lavorando per la «manutenzione» dei sistemi
di locali di protezione sociale, sembra altresì promuovere una loro rica-
libratura. Si tratta, senza dubbio, di una sintesi suggestiva, che andiamo
a discutere in modo più approfondito grazie anche alle evidenze raccolte
mediante l’indagine qualitativa.
5. Contrattare nei territori per la non-autosufficienza: le logiche e
i processi
Per verificare le nostre ipotesi con ulteriori evidenze empiriche, entriamo
nel merito delle indicazioni emerse grazie alle interviste qualitative5, in-
tegrandole con l’analisi qualitativa di una selezione di accordi in materia
di long-term care. A partire da queste fonti ci soffermeremo a investigare
quali sono le logiche che animano nei territori la contrattazione sociale
5 I brani di intervista di seguito riportati sono così codificati: il numero progres-
sivo consente di identificare l’intervistato in modo univoco, le sigle RL e RER
indicano la Regione di appartenenza (rispettivamente Lombardia e Emilia-Ro-
magna), l’ulteriore indicazione e Mi e Bo indicano l’eventuale afferenza a un
contesto metropolitano (Milano e Bologna), mentre Conf e Pens indicano l’af-
filiazione alle strutture sindacali confederali o a quelle dei pensionati; Dip. Wel-
fare indica infine il referente del Dipartimento delle Politiche sociali della Cisl
nazionale.la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 191
in materia e quali i processi negoziali che la caratterizzano. Per procedere
in questa direzione distinguiamo analiticamente i due livelli istituzionali
e territoriali – regionale e comunale – al quale la contrattazione sociale
si svolge.
5.1. Il nesso tra il livello negoziale e i processi della contrattazione sociale RPS
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
A livello regionale il sindacato anzitutto elabora le linee guida per la con-
trattazione: linee sia di metodo che di contenuto. Esse indicano come
impostare le piattaforme e il dialogo con le amministrazioni, a quali
aspetti dare rilevanza (monitoraggio e valutazione dell’implementazione
degli accordi, coinvolgimento della cittadinanza), su quali tematiche in-
sistere. Sempre a livello regionale il sindacato concorre poi a creare le
condizioni per legittimare la negoziazione a livello locale. Quanto stabi-
lito a livello regionale, peraltro, è meramente di indirizzo, poiché spetta
ai territori declinarlo in scelte operative, nel quadro della loro autono-
mia. Ciò può rappresentare tanto un punto di forza quanto di criticità
in funzione del grado di penetrazione e incisività che la contrattazione
sociale ha territorialmente.
[In Lombardia] quando siamo partiti con le linee guida siamo partiti da un
accordo regionale con Anci in cui si definiva un protocollo dentro il quale i
Comuni – dove si sviluppa maggiormente la negoziazione – si potevano sen-
tire un po’ più vincolati, anche se vincolati non sono. (2 RL Pens)
[In Emilia-Romagna] noi abbiamo il Fondo regionale sulla non-autosuffi-
cienza che viene suddiviso dalla Regione assegnando ad ogni provincia una
certa somma, che poi l’Assemblea provinciale distribuisce ai distretti socio-
sanitari territoriali della provincia. Nel 2007 era stato fatto un accordo in cui
si era stabilito che ci fosse una contrattazione sull’utilizzo di questi soldi. A
livello regionale noi abbiamo stabilito che la Regione deve fare un report an-
nuale sulla quantità, sulle linee, sulla suddivisione delle risorse. Questo ci
permette di avere un quadro preciso. Poi a livello locale le nostre strutture
dovrebbero fare una contrattazione per andare a verificare come vengono
usate le risorse ecc. Come linea regionale di Segreteria noi non ci vogliamo
sostituire ai territori perché sono loro a conoscere bene i territori, c’è un ruo-
lo che le strutture devono svolgere. (13 RER Conf)
La mancanza di un vincolo normativo a sostegno della contrattazione sociale
espone questa prassi negoziale alla discrezionalità degli attori (Lodigiani e192 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
Riva, 2019a). A questo riguardo, gli intervistati concordano nel sottolineare
che, assieme al colore politico delle amministrazioni locali – che è certamen-
te una variabile interveniente, ma non necessariamente dirimente – a fare la
differenza sono la qualità delle relazioni interpersonali costruite nel tempo
(soprattutto nei contesti più piccoli), la presenza di sviluppate relazioni in-
RPS dustriali, il modello istituzionale che si è sedimentato negli anni, più o meno
aperto alla partecipazione e al dialogo sociale, come chiosa questo referente
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
sindacale:
[…] Se i politici non ci credono, non credono che lavorare insieme sia utile,
non si riesce a fare nulla. Non è tanto una questione di colore politico, ma
di visione. A volte aiutano i rapporti personali. Se ci si conosce già. Nei pic-
coli Comuni funziona così. Porti la tua credibilità. […] Anche la qualità del-
le relazioni sociali, la stima reciproca facilitano. È più facile lavorare con delle
persone che stimi. […] Dipende molto dal tessuto sociale, anche dai numeri
di popolazione. In alcuni territori c’è una tradizione di rapporto tra sindaca-
to e istituzione […]. La contrattazione è nata negli anni settanta, periodo in
cui il sindacato ha rappresentato qualcosa di insostituibile nel paese per un
certo periodo. In alcuni territori si è costruito qualcosa, e quella tradizione è
continuata. (4 RL-Mi Pens)
Con i sindaci «vicini» si riescono a fare delle sintesi più facili, poi certo di-
pende da tanti fattori. Il colore politico influenza e non sul piano teorico, e
lo capisci quando vai a discutere e contrattare, anche se nel piccolo contano
tanto i rapporti interpersonali. (10 RER Pens)
In aggiunta, le testimonianze raccolte suggeriscono che la postura istitu-
zionale della Regione nei confronti del dialogo sociale tende a influenza-
re positivamente o negativamente i processi negoziali a livello locale. Ciò
sembra emergere sia in chiave positiva in Emilia-Romagna sia a contrario
in Lombardia, dove peraltro negli anni è cresciuto l’interesse per la con-
trattazione sociale da parte delle amministrazioni locali (Colombo e Re-
galia, 2011) e dove – come già accennato nel brano intervista sopra ri-
portato – si è cercato di consolidare le pratiche di consultazione tramite
un protocollo di intesa tra Anci Lombardia e Cgil, Cisl e Uil regionali e
i rispettivi sindacati dei pensionati Spi, Fnp e Uilp6.
6 Si tratta di un protocollo che viene periodicamente rinnovato. Come si legge
in quello siglato nel 2019, esso mira a promuovere il confronto periodico e la
contrattazione sociale territoriale tra Comuni e sindacati in tema politiche socia-la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 193
La Regione Lombardia non ha mai creduto davvero al dialogo sociale, la
consultazione è spesso formale e avviene per lo più a valle di decisioni già
prese, di cui – se va bene – si chiede la ratifica, altrimenti è un mero incontro
informativo. […] Come relazioni sindacali vediamo che noi abbiamo mol-
teplici difficoltà nelle relazioni con Regione Lombardia, e non è una questio-
ne di adesso, anche con la giunta precedente perché da parte di Regione RPS
Lombardia forse c’è poca consapevolezza del ruolo che le associazioni sinda-
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
cali possono svolgere in rappresentanza dei cittadini e non solo dei lavorato-
ri. Loro capiscono di più la questione lavorativa e meno la visione più con-
federale della rappresentanza degli anziani. (3 RL Pens)
C’è un accordo che rinnoviamo e c’è un rapporto stabile, c’è un dialogo con
Anci. Ma Anci può dare indicazioni ai Comuni ma poi chiaramente gli stessi
non sono vincolati. La contrattazione nei territori, sia negli ambiti sia nei
Comuni è a macchia di leopardo. Ci sono territori, la Bergamasca, la Brianza
in cui la contrattazione c’è, anche molto per tradizione sociale, per storia di
rapporti con le amministrazioni. (4 RL Pens)
Di solito nelle delibere che attuano il piano socio-sanitario ci sono sempre
delle parti in cui si dice che deve esserci concertazione con le parti sociali, c’è
anche nello Statuto della Regione il concetto di partecipazione, poi è chiaro
che devi essere capace di farla e devono esserci le condizioni per esercitarla.
Ma la Regione [Emilia-Romagna] l’ha sempre sostenuta. (9 RER Conf)
A livello comunale si svolge quella che dai referenti sindacali è conside-
rata la contrattazione sociale «vera e propria», in senso stretto, che si fo-
calizza, come mostrano i testi degli accordi, soprattutto sull’approvazio-
ne dei bilanci, la spesa sociale, le tariffe, le imposte/addizionali locali, la
regolamentazione dei servizi locali. Gli spazi di negoziazione a livello di
singolo Comune sono però considerati angusti in quanto strettamente
connessi al ciclo di programmazione finanziaria dell’ente, mentre è alme-
no a livello intercomunale, distrettuale e di ambito, specie in occasione
li, con particolare riferimento ambiti specifici: fiscalità locale; esercizio associato
delle funzioni sociali e piani di zona; integrazione sociosanitaria; utilizzo dei Fon-
di nazionali per le politiche sociali (Fnps) e la non-autosufficienza (Fna), e il
Fondo sociale regionale (Fsr); contrasto alla povertà; politiche abitative; non-au-
tosufficienza; Isee; gestione dei flussi migratori; appalti e mercati del lavoro loca-
li. Esso sottolinea inoltre l’importanza dei piani di zona come strumento per la
mappatura e la programmazione dei servizi e degli interventi sul territorio.194 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
della definizione dei piani di zona, che sembrano emergere gli spazi più
interessanti di dialogo e le possibilità di interventi più incisivi. Per que-
sto, spingere la negoziazione a livello sovracomunale, lavorare per favo-
rire l’unione tra i Comuni, condividere risorse e risposte sono tutti obiet-
tivi ritenuti strategici sostanzialmente da tutti i referenti intervistati,
RPS nonché formalmente promossi tramite i documenti di indirizzo elabora-
ti a livello centrale dalle strutture regionali per i territori7.
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
Diciamo che c’è anche un tema più generale che riguarda quello degli am-
biti, cioè con i piani di zona molte delle cose non sono decise dai singoli Co-
muni, i singoli Comuni hanno la responsabilità dei propri bilanci e quindi
le risorse da mettere a disposizione eccetera, però gran parte dei servizi ormai
sono gestiti a un livello intercomunale. Quindi con i consorzi, con le società
di servizi. Ecco quello è un livello con il quale non c’è contrattazione. Ma
per noi la contrattazione è tipicamente con i Comuni. Per questo sicuramen-
te la contrattazione va ripensata. In alcuni casi serve un livello diverso, come
a Milano occorre il livello più basso perché Milano è troppo grande e allora
occorrono i Municipi, oppure su altre cose serve un livello più alto, come
con il piano di zona che però è meno tipico per la contrattazione, occorre
spostarsi a livello di ambito o di distretto. (6 RL-Mi Pens)
È evidente che nelle negoziazioni territoriali lo sforzo è sulle tariffe, sulle ad-
dizionali, sui pasti a domicilio. Ma c’è una questione che a livello territoriale
va recuperata: c’è una pluralità di unità d’offerta che però sono sganciate tra
di loro, il sistema è frammentato. […] La L. 328/2000 [Legge quadro per la
realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali] di fatto ha
scaricato la risposta sugli ambiti, quindi le realtà locali non mettono a dis-
posizione le risposte proprie per rispondere ai bisogni del sociale. È a un altro
livello che occorre intervenire. (2 RL Pens)
La forza del modello della Regione Emilia-Romagna è di essersi dotata [con
il Fondo per la non-autosufficienza] di risorse importanti, anche se non suf-
ficienti rispetto ai bisogni, e che queste risorse sono collegate ad una piani-
ficazione socio-sanitaria integrata che deriva dalla Regione e che poi, a casca-
ta, deve trovare delle attuazioni con i piani di zona a livello distrettuale. In
7 In Emilia-Romagna l’obiettivo è per esempio formalizzato nelle linee guida per
la contrattazione sociale siglate dalla «triplice» dei sindacati dei pensionati regio-
nali per il 2020 (Spi Cgil Emilia-Romagna, Fnp Cisl Emilia-Romagna, Uilp
Emilia-Romagna 2020).la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021 195
questo senso c’è anche una spinta alla associazione tra Comuni (Unioni di
Comuni) costruiti dentro gli ambiti territoriali ottimali. È la stessa Regione
che spinge a governare in maniera associata il territorio. (9 RER Conf)
5.2. Un duplice livello negoziale per una duplice logica di azione
RPS
Il livello istituzionale a cui si svolge la contrattazione sociale non influen-
Rosangela Lodigiani ed Egidio Riva
za solo i processi negoziali ma gli obiettivi strategici e la logica di azione
del sindacato.
I riscontri raccolti suggeriscono che mentre a livello regionale la contrat-
tazione esprime strategie di più lungo periodo, a livello comunale essa la-
vora più sul problema puntuale, sull’emergenza, sui bisogni immediati.
Se dal livello regionale più facilmente traspare il disegno complessivo del
sistema delle risposte per la non-autosufficienza che si intende persegui-
re, il livello comunale mostra dove si gestiscono le carenze, dove i bisogni
scoperti richiedono di essere colti e soddisfatti.
Si può interpretare in questa luce il fatto che a livello regionale in Lom-
bardia si insista sullo sviluppo dell’assistenza domiciliare e sulla «raziona-
lizzazione delle misure e delle risorse in vista di uno sviluppo meno fram-
mentato e più integrato del sistema: c’è una pluralità di unità d’offerta
che però sono sganciate fra di loro» (3 RL- Pens), mentre, a livello locale,
si continui a dare rilevanza al rafforzamento di quella residenziale: qui,
la centratura del sistema sulla residenzialità è infatti ancora lontana dal
soddisfare la domanda potenziale e, anzi, rischia di esserlo ancora di più
in ragione del calo dei posti letto accreditati, l’aumento dei solventi e
l’aumento delle tariffe alberghiere a carico delle famiglie (Fnp-Cisl Lom-
bardia, Anteas, 2020). Sintetizza così la questione un intervistato:
[…] il fatto che [in Lombardia] principalmente la forma di assistenza che
prevale sia quella delle Rsa si riflette sulla contrattazione. Nei verbali fatti nei
Comuni il tema del domiciliare è trattato, ma non c’è dubbio che è residuale
perché sono destinate poche risorse, e di conseguenza, lì c’è poca contratta-
zione. (6 RL-Mi Pens)
Per converso, a livello regionale in Emilia-Romagna emerge l’attenzione
per l’integrazione socio-sanitaria che si affianca alla rilevanza data allo
sviluppo dell’assistenza domiciliare, residenziale e semiresidenziale, dei
centri diurni, della continuità assistenziale; con un orientamento preva-
lente verso misure che favoriscono il mantenimento delle persone al do-
micilio. A livello locale invece risaltano gli interventi a sostegno dei care-196 la Rivista delle Politiche Sociali / Italian Journal of Social Policy, 2/2021
givers e del reddito delle famiglie, assieme agli interventi volti a regolare
la rete dei servizi – tramite la definizione di regolamenti, regole di acces-
so alle unità di offerta, tariffe.
In un certo senso si tratta di tenere una doppia prospettiva: una di lungo pe-
RPS riodo (domiciliarità, rapporto sociale-sanitario, ecc.) e una di brevissimo pe-
riodo-emergenza (bisogno di posti letto...). […] A volte le cose che gestisci,
CONTRATTAZIONE SOCIALE TERRITORIALE PER LA NON-AUTOSUFFICIENZA TRA PATH DEPENDENCY ED EMERGENZA SANITARIA
le priorità di brevissimo periodo/emergenziali sono quasi in contraddizione
con il lungo periodo ma sono necessarie (cfr. rapporto domiciliarità/residen-
zialità). È un po’ il rapporto tra programmazione e bisogni attuali a cui dare
risposta velocemente (11 RER Conf).
In estrema sintesi, a ciascun livello di contrattazione sembra corrispon-
dere una specifica logica di azione e ciò ne condiziona i contenuti.
Secondo i referenti intervistati, la presenza di una simile pluralità di li-
velli e logiche di azione da un lato favorisce la promozione di una «visio-
ne di sistema» dell’assistenza per la non-autosufficienza, da cui discende
l’indicazione delle priorità di intervento (innovare le Rsa, rafforzare la re-
te dei servizi territoriali e le cure intermedie per la continuità assistenzia-
le, sviluppare la domiciliarità e i centri diurni, ampliare le unità di offer-
ta, sostenere i caregivers e il reddito delle famiglie, promuovere la qualità
e la sicurezza del lavoro di cura); dall’altro lato offre l’opportunità di
scendere nel concreto della gestione, regolamentazione, finanziamento,
tariffazione e organizzazione dei servizi, per incidere – rafforzandola –
sull’esigibilità del diritto all’assistenza per tutti i cittadini.
6. La contrattazione sociale per la non-autosufficienza nei primi
mesi della pandemia
Entro la cornice così definita, è ragionevole supporre che l’emergenza so-
cio-economica e sanitaria da Covid-19 possa aver influenzato la contrat-
tazione sociale di livello locale, anche in tema di non-autosufficienza,
con riferimento sia ai volumi e ai contenuti degli accordi, sia alle logiche
e ai processi negoziali. Si tratta di un’ipotesi che andremo ora a testare,
di nuovo servendoci di un approccio quali/quantitativo.
6.1. Lo shock pandemico come stress test
Partiamo, come già in precedenza, dalla disamina dei volumi e dei con-
tenuti della contrattazione; in specie, dall’analisi delle misure di politicaPuoi anche leggere
