DIRITTO ALLO SCORRIMENTO E NUOVI CONCORSI: IL PUNTO DELLA GIURISPRUDENZA
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Anno VII n. 1, aprile 2013 il diritto dei lavori
DIRITTO ALLO SCORRIMENTO
E NUOVI CONCORSI:
IL PUNTO DELLA GIURISPRUDENZA
di Giuseppe ABBRACCIAVENTO
Sommario: 1. La questione. 2. L’Adunanza Plenaria n. 14/2011. 3. La
giurisprudenza successiva. 4. Cassazione, SS.UU. n . 19595/2012. 5.
Prospettive de iure condendo.
1. La questione 2. L’Adunanza Plenaria n. 14/2011
Questione assai delicata e particolarmente Infatti, in applicazione dell’art. 99, co. 5,
ricorrente nelle aule dei tribunali ammini- del codice del processo amministrativo, il
strativi e civili di tutta Italia, il fenomeno massimo consesso di giustizia amministra-
noto come “scorrimento della graduatoria” tiva espresse, con la sentenza del luglio
- e conseguente diritto all’assunzione - è 2011, il seguente principio di diritto: “In
stato spesso oggetto delle attenzioni della presenza di graduatorie concorsuali valide
dottrina e della giurisprudenza, con l’ef- ed efficaci, l’amministrazione, se stabilisce
fetto di offrire all’interprete un quadro di di provvedere alla copertura dei posti va-
riferimento per molti versi incerto e frasta- canti, deve motivare la determinazione ri-
gliato. guardante le modalità di reclutamento del
In tema, la recente sentenza resa dalle Se- personale, anche qualora scelga l’indizione
zioni Unite della Corte di Cassazione, la n. di un nuovo concorso, in luogo dello scorri-
19595 del 12 novembre 2012, si propone mento delle graduatorie vigenti”.
all’attenzione come ultimo anello di una In sostanza, l’Adunanza Plenaria, chiarì che,
lunga catena di pronunce giurisprudenzia- ferma la discrezionalità riguardo la decisione
li che, a partire dall’Adunanza Plenaria n. sull’an della copertura del posto vacante,
14/2011 del Consiglio di Stato, hanno lette- l’Amministrazione, espressa la volontà di
ralmente ribaltato i termini della questio- procedere alla copertura della posizione di-
ne riuscendo opportunamente a fissare dei sponibile, avrebbe potuto indire una nuova
punti fermi in grado di arrestare le oscilla- procedura concorsuale solo a patto di dare
zioni giurisprudenziali verificatesi sul punto adeguata motivazione della sua necessità a
in passato. fronte dello scorrimento della graduatoria
(se ancora valida ed efficace) quale preferi-
bile sistema di reclutamento del personale.
www.csddl.it 79 info@csddl.itil diritto dei lavori Anno VII n. 1, aprile 2013 Sul punto, la prassi invalsa di tutte le PP.AA. il quadro normativo sedimentatosi in mate- era stata nel senso di ritenere ogni bando ria nel corso del tempo appariva del tutto di concorso, in quanto atto generale, non coerente con l’art. 97 Cost. sul principio del soggetto all’obbligo di motivazione o, addi- concorso quale modalità di accesso all’im- rittura, trattandosi di una scelta tipicamen- piego pubblico tanto da poter affermare la te organizzativa, del tutto legittimo anche sostanziale inversione, sul piano dell’ordi- quando privo di qualsivoglia supporto giusti- namento positivo, del rapporto tra l’opzio- ficativo. ne per un nuovo concorso e la decisione di Il ragionamento dei Giudici di Palazzo Spada scorrimento della graduatoria preesistente partì, invece, sul piano sistematico, da una ed efficace. Quest’ultima modalità di reclu- riflessione complessiva sull’ordito norma- tamento rappresenta ormai la regola gene- tivo, per la verità assai complesso e labir- rale, mentre l’indizione del nuovo concorso intico, che il legislatore aveva sviluppato costituisce l’eccezione e richiede un’apposi- sul punto a partire dal T.U. n. 3 del 1957, ta e approfondita motivazione che dia conto sostenendo che erano proprio gli sviluppi del sacrifico imposto ai concorrenti idonei legislativi accavallatisi in tema a rafforzare e delle preminenti esigenze di interesse il ruolo dello scorrimento quale modalità or- pubblico, tanto più quando - come era già dinaria di provvista del personale, tanto più emerso in un orientamento giurisprudenzia- giustificata in relazione alla finalità prima- le anteriore all’Adunanza Plenaria (Cons. ria di ridurre gli ingenti costi gravanti sulle St., Ssez. V, n. 1395/2011) - la stessa gra- amministrazioni per la gestione delle proce- duatoria è stata già utilizzata in precedenza dure selettiva. per la copertura di altri posti. In estrema sintesi, le argomentazioni del Consiglio di Stato muovevano dalla manca- 3. La giurisprudenza successiva ta utilizzazione ad opera dell’art. 15, co. 7, del d.P.R. n. 487/1994 e delle successive La giurisprudenza amministrativa successiva disposizioni in materia del termine “facol- si è adeguata, naturalmente, al nuovo in- tà” (presente, invece, nel d.P.R. n. 3/1957) dirizzo giurisprudenziale e numerose sono per giungere ad evidenziare l’intento del state le sentenze rese dai Tribunali di primo legislatore di comprimere drasticamente il grado in cui è prevalsa la regola dello scor- potere discrezionale delle amministrazioni. rimento con contestuale annullamento delle In più, l’ultrattività delle graduatorie, con- procedure concorsuali indette in violazione tinuamente reiterata dal legislatore nazion- della suddetta regola. Una volta affermata, ale con appositi interventi normativi, evi- infatti, la giurisdizione del Giudice Ammin- denziava la chiara volontà di una riduzione istrativo in ordine al sindacato sulla scelta dei costi conformemente ai principi gener- discrezionale dell’amministrazione circa ali di economicità ed efficienza dell’azione la determinazione di quale sia il canale di amministrativa. Infine, particolarmente provvista del personale cui intende fare ri- pregnante e significativa era un passaggio corso (trattandosi di violazione di interesse dell’ordinanza di deferimento alla Plenaria, legittimo), i Giudici Amministrativi hanno richiamato e fatto proprio dalla Plenaria annullato, nel caso concreto, o gli atti della medesima, secondo cui “se si considera che mobilità volontaria ex art. 30 d.lgs. 165/01 i nominativi dei soggetti in graduatoria sono indetta da un’Amministrazione (si veda ben noti a tutti, potrebbe indebitamente Cons. St., sez. V, n. 4329/2012) o vere e pro- interferire sulla decisione di utilizzare o prie procedure concorsuali (si veda, ex plu- meno la graduatoria (ove l’amministrazione rimis, Tar Catania n. 2073/2012; Tar Lazio avesse mano libera in tal senso) il maggiore n. 7221/2012; Tar Sardegna n. 394/2012). o minore “gradimento” che i soggetti che vi Tra le più recenti, la sentenza n. 1914 del si trovano incontrano presso l’ente che deve 09.11.12 emessa dalla seconda sezione del procedere all’assunzione”. Tar Puglia ha espresso un punto fondamenta- In definitiva, secondo in Consiglio di Stato, le in materia. Innanzitutto, i Giudici pugliesi www.csddl.it 80 info@csddl.it
Anno VII n. 1, aprile 2013 il diritto dei lavori hanno ricordato, conformemente alla pro- in cui il preteso scorrimento si fondi, per la nuncia dell’Adunanza Plenaria n. 14/2011, sua natura consequenziale, sull’impugna- che la questione dirimente nelle controver- zione del provvedimento di indizione di un sie in oggetto sta nello stabilire quale sia il nuovo concorso in luogo dell’utilizzazione rapporto tra le due diverse modalità di re- di una graduatoria per lo stesso profilo. In clutamento del personale pubblico: “scor- questo caso, infatti, continua la pronuncia in rimento” o indizione di un nuovo concorso. discorso, “la contestazione investe, infatti, Nel caso concreto, l’Amministrazione aveva l’esercizio del potere dell’amministrazione eluso qualsiasi obbligo motivazionale omet- di indire una nuova procedura concorsuale tendo, tra l’altro, di considerare minima- e, pertanto, si verte nuovamente in materia mente le posizioni giuridiche degli idonei di procedure concorsuali, la cui cognizione di un concorso per funzionari di categoria è demandata al G.A., vantando l’aspirante D – e per questo titolari di un’aspettativa una posizione di interesse legittimo rispet- protetta – che vedevano la loro posizione to al corretto esercizio del potere. assai menomata dall’indizione di un nuovo In estrema sintesi, pertanto, quando si in- concorso per il medesimo profilo profes- vochi lo scorrimento di una graduatoria, sionale. Al conseguente annullamento degli disatteso da una P.A., il discrimen per radi- atti della procedura si accompagna, tutta- care la giurisdizione dinanzi al G.O., “natu- via, un’importante principio espresso dalla ralmente” competente per le controversie sentenza in epigrafe in tema di riparto di in tema di assunzione al lavoro, è dato dal giurisdizione. concomitante esercizio del potere di ban- È ben vero, si legge nella sentenza, che dire un nuovo concorso, perché laddove ciò “nell’ambito del pubblico impiego privatiz- si verifichi, la controversia dovrà essere zato, la pretesa al riconoscimento del dirit- conosciuta dal G.A. che, in primo luogo, to allo “scorrimento” della graduatoria del dovrà delibare la legittimità dell’esercizio concorso espletato, avanzata dal candidato di tale potere. utilmente collocato nella graduatoria fina- Per ciò: le controversie in materia di “scor- le, appartiene alla giurisdizione del giudice rimento” sono devolute alla G.O., ma se ordinario, facendosi in tal caso valere, al di questo è negato perché è bandito un nuovo fuori dell’ambito della procedura concor- concorso, oggetto di contestazione, sarà il suale, il “diritto all’assunzione”. Tuttavia, G.A. a dover decidere sulla controversia”. ove, vi sia un provvedimento di indizione Si tratta di un punto importante. Il principio di un nuovo concorso, la pretesa azionata così espresso vale a radicare la giurisdiz- implica la contestazione dell’esercizio del ione, in caso di annullamento di una proce- potere della P.A., a cui corrisponde una si- dura concorsuale e conseguente richiesta di tuazione di interesse legittimo, la cui tute- assunzione mediante scorrimento, in capo la spetta al giudice amministrativo, ai sensi ad un unica autorità giudicante – il Giudice dell’art. 63, comma 4, del D.L.vo n. 165 del Amministrativo – con l’effetto, tra l’altro, 2001 (Corte Cass., SS.UU., 20 agosto 2009, sul piano pratico, di evitare al ricorrente di n. 18499). Pertanto, deve escludersi la giu- sobbarcarsi gli oneri di un ulteriore giudizio risdizione amministrativa solo allorquando davanti ad altro Giudice per il riconosci- non si muovano contestazioni sulle relative mento del diritto all’assunzione in conseg- procedure concorsuali e conseguenti gra- uenza dell’annullamento dell’atto. duatorie, ma si “pretenda” esclusivamente di far scorrere la graduatoria stilata”. 4. Cassazione, SS.UU., n. 19595/2012 In sostanza, pur rimanendo ferma, secondo una giurisprudenza ormai consolidatasi sul Il principio espresso dal Tar Bari si innesta punto, la giurisdizione del G.O. quando si in un copioso filone giurisprudenziale del- controverta sull’assunzione al lavoro a se- la Corte di Cassazione (cfr. Cass. SS.UU. n. guito di scorrimento, è possibile rintraccia- 16527/2008; Cass. SS.UU. n. 24185/2009; re un’ipotesi derogatoria nella circostanza Cass. SS.UU. n. 12895/2011; Cass. SS.UU. n. www.csddl.it 81 info@csddl.it
il diritto dei lavori Anno VII n. 1, aprile 2013
14955/2011) e fa capolino, da ultimo, nella so non assunti, prevede che per il triennio
recentissima sentenza resa a Sezioni Unite 2012-2014 le amministrazioni pubbliche, nel
della Suprema Corte n. 19595 del 12.11.12. rispetto dei vincoli finanziari previsti in ma-
In essa il Collegio giudicante è rigoroso nel teria di assunzioni a tempo indeterminato e
precisare che l’operatività dell’istituto del- di contenimento della spesa per il persona-
lo scorrimento deve immancabilmente pre- le, ferme restando le disposizioni vigenti in
supporre una decisione dell’amministrazio- materia di reclutamento speciale e di mobi-
ne di coprire il posto che si rivendica, ma lità, utilizzino, in relazione al proprio fab-
qualora la pretesa al riconoscimento del bisogno, le graduatorie vigenti dei concorsi
diritto all’assunzione “sia consequenziale pubblici per il reclutamento di personale a
alla negazione degli effetti del provvedi- tempo indeterminato quando si tratti di as-
mento di indizione di un nuovo concorso, la sumere pari o analoghe figure professionali
contestazione investe l’esercizio del potere previste nei bandi dei concorsi ai quali si ri-
dell’amministrazione di merito, a cui cor- feriscono le graduatorie medesime. Inoltre,
risponde una situazione di interesse legit- qualora le amministrazioni non dispongano
timo, la cui tutela spetta al giudice ammi- di proprie graduatorie utili, potranno attin-
nistrativo”. gere alle predette graduatorie anche in caso
di reclutamento a tempo determinato (arti-
5. Prospettive de iure condendo colo 36 decreto legislativo n. 165 del 2001),
fermo restando che il reclutamento avviene
C’è da sperare che il grado di certezza cui a scorrimento decrescente e non pregiudica
è arrivata la giurisprudenza, dopo una lunga l’eventuale assunzione a tempo indetermi-
serie di oscillazioni al suo interno e di rim- nato.
balzi tra differenti giurisdizioni, consenta la Si stabilisce, altresì, la proroga al 31 dicem-
possibilità di definire una cornice più precisa bre 2014 dell’efficacia delle graduatorie dei
per un tema, quale quello dello scorrimen- concorsi pubblici per assunzioni a tempo
to delle graduatorie, che si caratterizza per indeterminato, approvate successivamente
una sua intrinseca complessità. In questo al 30 settembre 2003. Lo stesso testo, al
senso, vale la pena riferire, in conclusione comma 2 dell’articolo 1, prescrive che le
di discorso e per esigenze di completezza, amministrazioni pubbliche provvedano alle
che è in discussione alla Camera dei Depu- assunzioni di personale a tempo indetermi-
tati un progetto di legge volto a positivizza- nato attraverso il reclutamento, per il trien-
re in un’apposita norma il divieto da parte nio 2012-2014, dei vincitori di concorso e,
delle PP.AA di procedere a nuovi concorsi in limitatamente al biennio 2012-2013, degli
presenza di una graduatoria valida ed effi- idonei inseriti nelle graduatorie di concor-
cace insieme alla definizione di un mecca- so, nel rispetto dei principi di trasparenza,
nismo teso a superare progressivamente il imparzialità e buona amministrazione.
blocco del turn-over nelle Pubbliche Ammi- La circostanza - tutt’altro che secondaria -
nistrazioni. che il progetto di legge sia il frutto di una
Si tratta dell’atto Camera 4116, recante positiva convergenza tra i diversi gruppi
«Disposizioni per il superamento del bloc- parlamentari e che abbia riscosso il parere
co delle assunzioni nelle pubbliche ammi- favorevole del Governo Monti fa ben spera-
nistrazioni e per la chiamata dei vincitori re, difatti, che il medesimo - in quanto volto
e degli idonei nei concorsi», il cui testo - a rendere «effettivi» i concorsi pubblici già
adottato il 25 gennaio scorso a seguito dei svolti che abbiano graduatorie ancora aper-
lavori di un comitato ristretto - è la risul- te, a prevedere l’introduzione «a regime»
tante dell’unificazione di alcune proposte di di un diverso sistema di reclutamento basa-
legge presentate da parlamentari apparte- to su concorsi unici per qualifiche comuni,
nenti ai gruppi PD, PDL e IdV. nonché a garantire, al contempo, la tute-
Il provvedimento in questione, intervenen- la degli idonei - possa andare incontro ad
do sulla questione dei vincitori di concor- una rapida approvazione. A tal proposito si
www.csddl.it 82 info@csddl.itAnno VII n. 1, aprile 2013 il diritto dei lavori riferisce che la fine anticipata della scorsa so progetto è stato ripresentato alla Camera legislatura ha interrotto l’iter del progetto sotto il numero C.635 affinché possa andare di legge di cui era stata già calendarizzata incontro ad una rapida approvazione non la discussione in Aula dopo aver positiva- appena si sarà risolto l’impasse istituzionale mente concluso l’esame delle commissioni determinatosi in seguito alle ultime consul- parlamentari. Nella XVII Legislatura lo stes- tazioni elettorali. Abstract L’Autore prende in considerazione il tema dello scorrimento delle graduatorie degli idonei di con- corsi pubblici come canale normale di provvista del personale in alternativa all’indizione di nuove procedure concorsuali a partire dall’Adunanza Plenaria n. 14/2011 e gli adeguamenti registrati dalla giurisprudenza successiva anche in materia di riparto di giurisdizione. Inoltre si dà conto del proget- to di legge in discussione alla Camera dei Deputati sull’obbligo di scorrimento della graduatoria. Abstract The author take a look at the issue of scrolling of the lists of suitable candidates of competitions as normal channel of funding staff as an alternative to calling for new bankruptcy proceedings starting from meeting Plenary n. 14/2011 and adjustments recorded by the subsequent case-law in respect of allocation of jurisdiction. He also analyzes the bill being debated in the Chamber of Deputies on the obligation of the ranking. www.csddl.it 83 info@csddl.it
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