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RIFIUTI&BONIFICHE
Materiali di riporto
La circolare 10 novembre 2017, n. 15786, segue il D.P.R. n. 120/2017
Sui materiali di riporto
i chiarimenti del minAmb
Bonifiche e costruzioni: la recente nota esplicativa
del dicastero di via Cristoforo Colombo analizza alcune novità
introdotte dal nuovo decreto sulle terre e rocce da scavo,
senza trascurare il quadro normativo che occorre tenere presente
di Federico Peres e Alessandro Kiniger – B&P Avvocati
Da diversi anni, nel settore delle mesi dopo (ottobre 2012) il D.M. n. rocce e talvolta altri residui di diversa
costruzioni e delle bonifiche è ben nota 161/2012 (terre e rocce da scavo) propose provenienza) fu presa in considerazione
la situazione critica che si determina un’ulteriore definizione molto articolata. sul piano giuridico-ambientale, per la
in casi di rinvenimento, nel corso dei Nel giugno 2013, con il decreto legge n. prima volta, con il D.M. 5 febbraio
lavori, di materiali di riporto vale a dire 69, la definizione fu ancora modificata 1998 sul recupero semplificato dei
di materiali antropici frammisti al terreno e, nel maggio 2014, intervenne il primo rifiuti non pericolosi. Il decreto, pur non
la cui presenza, in quel punto preciso, va chiarimento ministeriale. L’ultima occupandosi direttamente di materiali
ricondotta a chi, anni prima, aveva così variazione è stata inserita nel D.P.R. n. di riporto, stabiliva (e lo fa ancora oggi,
disposto di quei materiali. In alcuni casi 120/20171 (sempre in materia di terre e essendo vigente) che alcuni rifiuti non
i materiali di riporto hanno carattere rocce da scavo) dove i materiali di riporto pericolosi potessero essere, a determinate
storico, in altri recente; possono essere sono affrontati con riferimento sia alle condizioni, riutilizzati per realizzare,
inquinanti o inerti, consistere in residui terre/sottoprodotti (art. 4 comma 3), sia per esempio, sottofondi stradali,
di produzione da lavorazioni industriali, alle terre escluse dalla normativa rifiuti riempimenti, rilevati, rimodellamenti
così come da demolizione, possedere, (art. 24 comma 1). A distanza di pochi morfologici eccetera. Si tratta, dunque,
a monte, una regolare autorizzazione o mesi da quest’ultimo decreto, il ministero di rifiuti che, per effetto di un recupero
risultare, viceversa, del tutto abusivi. Una dell’Ambiente è intervenuto con la nota di autorizzato (il lecito riporto nel suolo),
varietà di situazioni, insomma, nella quale chiarimento 10 novembre 2017, n. 15786, hanno cessato di essere tali.
il legislatore cerca, da tempo, di mettere con l’obiettivo di uniformare l’azione Un anno più tardi, il D.M. n. 471/1999
ordine. Partendo dal D.M. n. 471/1999 (la amministrativa e risolvere alcuni aspetti (bonifica dei siti contaminati) menzionò
prima disciplina in materia di bonifica) di dubbia interpretazione. espressamente i materiali di riporto
che, semplicemente, considerava i quale matrice affiancata al suolo,
materiali di riporto alla stessa stregua I riferimenti legislativi sottosuolo e acque sotterranee, matrici
delle altre matrici, il primo intervento e regolamentari queste che dovevano essere analizzate e,
normativo specifico risale al D.L. n. Il complesso delle attività successive allo in caso di superamento dei valori limite
2/2012, contenente l’interpretazione sfruttamento di un’area (consolidamento di concentrazione, sottoposte a bonifica
autentica del termine «suolo» di cui del terreno, livellamento, riempimento dei (vedere il box 1).
all’art. 185, D.Lgs. n. 152/2006. Pochi vuoti e rimodellamento utilizzando terra, L’equiparazione tout court, frutto di
64 n.1 - gennaio 2018 www.ambientesicurezzaweb.it1. Si veda il commento di F. Peres su Ambiente&Sicurezza n. 9/2017.
2. D.L. 25 gennaio 2012 n. 2, in Gazzetta Ufficiale del 25 genna-
io 2012, n. 20.
3. Proprio per questa ragione, l’art. 3 comma 2 del d.l. 2/2012, inter-
venendo sull’articolo 39, comma 4, del d.lg. n. 205/2010, aggiungeva
che l’allora emanando decreto di riordino della disciplina sulle terre
e rocce da scavo avrebbe dovuto stabilire anche «le condizioni alle
quali le matrici materiali di riporto, di cui all’articolo 185, comma
4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modifi-
cazioni, possono essere considerati sottoprodotti».
BOX 1
D.M. n. 471/1999
Art. 4 (Obbligo di bonifica e ri-
pristino ambientale), comma 4:
«Gli interventi di bonifica e ripristi-
no ambientale di un sito inquinato
devono privilegiare il ricorso a tec-
niche che favoriscano la riduzione
della movimentazione, il trattamen-
to nel sito e il riutilizzo del suolo,
del sottosuolo e dei materiali di ri-
porto sottoposti a bonifica».
una scelta precisa (ma poco meditata, c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile
se si considera la discussione degli 2006, n. 152, e successive modificazioni, Art. 5 (Bonifica con misure di si-
anni seguenti), non fu ripresa dal si intendono come riferiti anche alle curezza e ripristino ambientale),
comma 4: «Gli interventi di bo-
D.Lgs. n. 152/2006; o meglio, matrici materiali di riporto di cui
nifica con misure di sicurezza e ri-
l’allegato 2 continuava a menzionarli all’allegato 2 alla parte IV del predetto pristino ambientale di un sito inqui-
come matrice, ma nessuna norma ne decreto legislativo». nato devono privilegiare il ricorso
imponeva la bonifica, come era invece Con poche parole, per garantire la ripresa a tecniche che favoriscano la ridu-
in passato. Non è dato sapere se ciò del processo d’infrastrutturazione del zione della movimentazione, il trat-
avvenne per scelta o per errore, sta di Paese, non solo si ritornava esplicitamente tamento nel sito e il riutilizzo del
fatto che, da quel momento, la presenza all’equiparazione del D.M. n. 471/1999, suolo, del sottosuolo e dei mate-
riali di riporto sottoposti a bo-
nel suolo di materiali di riporto non ma la si estendeva anche agli interventi
nifica».
passò certo inosservata. Infatti, tanto edilizi che prevedevano il riutilizzo
nei procedimenti di bonifica, quanto come sottoprodotti, di terre, rocce e
nella realizzazione di opere che materiali di riporto3. Questo deciso passo
prevedevano il riutilizzo di terre e rocce in avanti venne stoppato dalla legge di
da scavo, i materiali di riporto presero conversione n. 28/2012 con la quale
a essere qualificati come rifiuti e, in si preferì affidare tutta la disciplina
alcuni contesti specifici, dove erano dei riporti al decreto di riordino sulla
in atto importanti interventi edilizi, la gestione dei materiali di scavo (si veda
controversa qualificazione giuridica la nota 3), limitandosi a proporre al
paralizzò opere e procedimenti, tanto comma 2 una confusa definizione
da indurre l’allora governo a inserirla
tra i quattro temi ambientali che BOX 2
necessitavano di misure straordinarie e
urgenti. L’art. 3, D.L. n. 2/20122 fornì, Art. 185, D.Lgs. n. 152/2006
dunque, l’interpretazione autentica «1. Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente
dell’articolo 185, D.Lgs. n. 152/2006 decreto: a) (…); b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e
(vedere il box 2), in questi termini: gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previ-
«Considerata la necessità di favorire, sto dagli artt. 239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo
nel rispetto dell’ambiente, la ripresa non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di atti-
del processo di infrastrutturazione del vità di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzio-
Paese, ferma restando la disciplina in ne allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato; (…) 4. Il suolo
escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in si-
materia di bonifica dei suoli contaminati, ti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi,
i riferimenti al “suolo” contenuti nell›ordine, degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter».
all’articolo 185, commi 1, lettere b) e
www.ambientesicurezzaweb.it n.1 - gennaio 2018 65RIFIUTI&BONIFICHE
Materiali di riporto
BOX 3
D.L. n. 2/2012 convertito
nella legge n. 28/2012
3. «Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 2 del pre-
sente articolo, le matrici materiali di riporto, eventualmente presenti nel suolo
di cui all›articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, sono considerate sottopro-
dotti solo se ricorrono le condizioni di cui all’articolo 184-bis del citato decre-
to legislativo n. 152 del 2006».
L’articolo 3, comma 4, D.L. n. 2/2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 28/2012 ha così cambiato l’articolo 240, comma 1, lettera a), D.L-
gs. n. 152/2006: «Ai fini dell’applicazione del presente titolo, si definiscono:
a) sito: l’area o porzione di territorio, geograficamente definita e determina- doveva presentare un rapporto di 80
ta, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sotto- (terreno) a 20 (materiali di origine
suolo e acque sotterranee) e comprensiva delle eventuali strutture edilizie antropica). Se la proporzione si
e impiantistiche presenti» sbilanciava a favore dei materiali di
origine antropica, la miscela diventava
rifiuto e, di conseguenza, non poteva
BOX 4 essere reimpiegata come sottoprodotto.
Poiché il D.M. n. 161/2012 si occupava
Definizioni ex D.M. n. 161/2012 solo del riutilizzo di terre e rocce
«b. “materiali da scavo”: il suolo o sottosuolo, con eventuali presenze di ripor- (con gli eventuali riporti) extra situ,
to, derivanti dalla realizzazione di un’opera quali, a titolo esemplificativo (…); emerse evidente il limite della legge
c. “riporto”: orizzonte stratigrafico costituito da una miscela eterogenea di ma- di conversione che aveva solo in parte
teriali di origine antropica e suolo/sottosuolo come definito nell’allegato 9 del risolto il problema.
presente Regolamento; Si rese necessaria una nuova modifica
d. “materiale inerte di origine antropica”: i materiali di cui all’Allegato 9. Le
dell’interpretazione autentica dell’art.
tipologie che si riscontrano più comunemente sono riportate in Allegato 9»
185 fornita dall’art. 3 del D.L. n. 2/2012,
che intervenne con l’art. 41, D.L. n.
69/2013, convertito, con modificazioni,
(«materiali eterogenei […] utilizzati per materiali di scavo, che fu emanato sette dalla legge n. 98/2013; in particolare,
la realizzazione di riempimenti e rilevati, mesi dopo. i tre commi dell’art. 3, D.L. n. 2/2012
non assimilabili per caratteristiche Con il D.M. n. 161/2012 i materiali di vennero modificati come riportato nel
geologiche e stratigrafiche al terreno in riporto ricevettero grande attenzione, box 6.
situ, all’interno dei quali possono trovarsi a partire dalle definizioni di cui all’art. 1 In buona sostanza, restava ferma
materiali estranei»), introducendo al (vedere il box 4) e dagli allegati (vedere la disciplina speciale del D.M. n.
comma 3 un inutile regime transitorio il box 5). 161/2012 per il riutilizzo dei riporti,
che, in modo pleonastico, ricordava Si è, quindi, di fronte a una definizione come sottoprodotti, extra situ (art. 185,
che i materiali di riporto (così come molto articolata che, risalendo addirittura comma 4) e si dettava una disciplina
qualunque altro materiale, si potrebbe nei secoli, imponeva di accertare se la diversa per verificare l’eventuale
aggiungere) potevano dirsi sottoprodotti collocazione di un determinato materiale contaminazione legata alla presenza di
solo in presenza delle condizioni di in un determinato punto del terreno fosse riporti nel terreno [art. 185, comma 1,
cui all’art. 184-bis e modificando la il frutto di una precisa scelta di reimpiego; lettera b)] e per riutilizzarli, come non
definizione di sito di cui all’art. 240, il tutto con richiami evidenti al D.M. 5 rifiuti, in situ [art. 185, comma 1, lettera
D.Lgs. n. 152/2006 per renderla coerente febbraio 1998. L’allegato 9 introdusse, c)]. Il coordinamento tra le due discipline
con l’allegato 2 (vedere il box 3). Tutto tuttavia, un limite quantitativo: la apparve immediatamente critico:
rinviato, quindi, al regolamento sui miscela eterogenea terreno-materiali • per il D.M. n. 161/2012 (riutilizzo ex-
66 n.1 - gennaio 2018 www.ambientesicurezzaweb.itBOX 5
Allegati al D.M. n. 161/2012 (stralci)
Allegato 2 (procedure di campionamento in fase di progettazione): «Qualo-
ra si riscontri la presenza di riporto, non essendo nota l’origine dei materiali
inerti che lo costituiscono, la caratterizzazione ambientale, dovrà prevedere:
- l’ubicazione dei campionamenti in modo tale da poter caratterizzare ogni
porzione di suolo interessata dai riporti, data la possibile eterogeneità verti-
cale e orizzontale degli stessi; - la valutazione della percentuale in massa de-
gli elementi di origine antropica»
Allegato 4 (procedure di caratterizzazione chimico-fisiche e accertamento del-
le qualità ambientali): «Le procedure di caratterizzazione ambientale dei mate-
riali di scavo di cui all’art. 1, comma 1, lett. b) del presente Regolamento, in-
tra situ) rilevava la quantità (20%) e cluso - in caso di riporti - il materiale di origine antropica fino alla percentuale
le concentrazioni soglia di contami- massima del 20% in massa, sono riportate di seguito».
nazione (csc);
Allegato 9 (materiali di riporto di origine antropica): «I riporti di cui all’ar-
• per la nuova interpretazione autenti- ticolo 1 del presente Regolamento si configurano come orizzonti stratigrafici
ca dell’art. 185 (bonifica e riutilizzo costituiti da materiali di origine antropica, ossia derivanti da attività quali at-
in situ), ferma la necessità di rispet- tività di scavo, di demolizione edilizia, ecc. che si possono presentare varia-
tare le csc si trattava di compiere, a mente frammisti al suolo e al sottosuolo. In particolare, i riporti sono per lo più
ritroso, il percorso del D.M. 5 febbra- una miscela eterogenea di terreno naturale e di materiali di origine antropi-
io 1998, effettuando il test di cessione ca, anche di derivazione edilizio-urbanistica pregressa che, utilizzati nel cor-
so dei secoli per successivi riempimenti e livellamenti del terreno, si sono stra-
sui materiali, con la precisazione che,
tificati e sedimentati nel suolo fino a profondità variabili e che, compattandosi
in caso di positività al test stesso, gli con il terreno naturale, si sono assestati determinando un nuovo orizzonte stra-
stessi, essendo fonte di contaminazio- tigrafico. I materiali da riporto sono stati impiegati per attività quali rimodel-
ne, avrebbero dovuto essere rimossi lamento morfologico, recupero ambientale, formazione di rilevati e sottofondi
o trattati fino al raggiungimento del stradali, realizzazione di massicciate ferroviarie e aeroportuali, riempimenti
limite del test o messi in sicurezza. e colmate, nonché formazione di terrapieni. Ai fini del presente regolamento,
Stanti le criticità, il Ministero i materiali di origine antropica che si possono riscontrare nei riporti, qualora
frammisti al terreno naturale nella quantità massima del 20%, sono indicati-
dell’Ambiente inviò all’Ispra la nota
vamente identificabili con le seguenti tipologie di materiali: materiali litoidi,
14 maggio 2014, n. 13338/tri, nella pietrisco tolto d’opera, calcestruzzi, laterizi, prodotti ceramici, intonaci».
quale confermò, innanzitutto, che
l’equiparazione dei riporti al suolo (come
prevista dall’art. 3, D.L. n. 2/2012) non
era incondizionata, ma subordinata agli da rispettare con il test di cessione non Il Ministero aggiunse che, pur mancando
esiti del test di cessione (ai fini della erano quelli previsti dal D.M. 5 febbraio nella norma di interpretazione autentica
permanenza in situ) come anche al 1998, ma le csc per le acque sotterranee un limite quantitativo, «si ritiene
rispetto delle csc (ai fini del riutilizzo in di cui alla tabella 2 dell’allegato 5 del opportuno indicare come limite
situ). La nota chiarì, inoltre, che i limiti D.Lgs. n. 152/2006. massimo, riferibile unicamente ai
rifiuti non pericolosi, quello riportato
nell’Allegato 9 del d.m. 161/2012, pari
al 20%, che nella letteratura tecnica di
La nota del ministero dell’Ambiente settore, distingue i riporti dai cosiddetti
ha l’obiettivo di uniformare l’azione “tecnosuoli” (terreni contenenti
amministrativa sul tema e risolvere materiali eterogenei entro il limite del
20%)». Eventuali rifiuti pericolosi
alcuni aspetti di dubbia interpretazione rilevati in sede di caratterizzazione –
precisava ancora la nota – andavano
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Materiali di riporto
BOX 6
Commi dell’art. 3. D.L. n. 2/2012
modificati dall’art. 41, D.L. n. 69/2013
Comma 1 «Ferma restando la disciplina in materia di bonifica dei suoli con-
taminati, i riferimenti al “suolo” contenuti all›articolo 185, commi 1, lettere b)
e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si interpretano come
riferiti anche alle matrici materiali di riporto di cui all’allegato 2 alla parte IV
del medesimo decreto legislativo, costituite da una miscela eterogenea di ma-
teriale di origine antropica, quali residui e scarti di produzione e di consumo,
e di terreno, che compone un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle ca-
ratteristiche geologiche e stratigrafiche naturali del terreno in un determinato
sito, e utilizzate per la realizzazione di riempimenti, di rilevati e di reinterri»;
comma 2 «Fatti salvi gli accordi di programma per la bonifica sottoscritti sul piano interpretativo era già stata
prima della data di entrata in vigore della presente disposizione che rispetta- rimarcata dalla giurisprudenza (Tar
no le norme in materia di bonifica vigenti al tempo della sottoscrizione, ai fini Brescia n. 1161/2016) – è stato
dell’applicazione dell’articolo 185, comma 1, lettere b) e c), del decreto legi- recentemente modificato dal D.P.R.
slativo n. 152 del 200, le matrici materiali di riporto devono essere sottoposte n. 120/2017 che ha abrogato il D.M. n.
a test di cessione effettuato sui materiali granulari ai sensi dell’articolo 9 del
161/2012 riscrivendo la disciplina per
decreto del Ministro dell’ambiente 5 febbraio 1998, pubblicato nel supplemen-
to ordinario alla Gazzetta Ufficiale 16 aprile 1998, n. 88, ai fini delle meto- le terre e rocce da scavo, sia riutilizzate
diche da utilizzare per escludere rischi di contaminazione delle acque sotter- extra situ come sottoprodotti che
ranee e, ove conformi ai limiti del test di cessione, devono rispettare quanto riutilizzate in situ come non rifiuti e
previsto dalla legislazione vigente in materia di bonifica dei siti contaminati»; ha compiuto una sorta sintesi delle
disposizioni allora vigenti in materia di
comma 3 «Le matrici materiali di riporto che non siano risultate conformi ai riporti. Ciò risulta già dalle definizione
limiti del test di cessione sono fonti di contaminazione e come tali devono es-
di suolo inteso come «lo strato più
sere rimosse o devono essere rese conformi ai limiti del test di cessione trami-
te operazioni di trattamento che rimuovano i contaminanti o devono essere superficiale della crosta terrestre situato
sottoposte a messa in sicurezza permanente utilizzando le migliori tecniche tra il substrato roccioso e la superficie.
disponibili e a costi sostenibili che consentano di utilizzare l’area secon- Il suolo è costituito da componenti
do la destinazione urbanistica senza rischi per la salute». minerali, materia organica, acqua,
aria e organismi viventi, comprese le
matrici materiali di riporto ai sensi
gestiti come rifiuti e lo stesso valeva in Il Ministero riteneva, infine, necessaria, dell’articolo 3, comma 1, del decreto-
caso di discarica abusiva intendendosi considerata l’estrema eterogeneità dei legge 25 gennaio 2012, n. 2, convertito,
come tale, a titolo di esempio, materiali di riporto, una valutazione con modificazioni, dalla legge 24 marzo
«l’irreversibile trasformazione dello tecnica preliminare da parte di Arpa in 2012, n. 284». Per le terre/sottoprodotti è
stato dei luoghi e l’ingente quantitativo merito alle procedure da adottare per la fondamentale l’art. 4 comma 3 (vedere
di rifiuti oggetto di ripetuti e sistematici preparazione dei campioni. il box 7).
abbandoni». Questo scenario – la cui complessità Oltre che dall’allegato 10 contenente,
per la prima volta, la metodologia
per calcolare la quantità massima di
materiale antropico ammissibile, i
Il complesso delle attività successive riporti sono presi in considerazione
allo sfruttamento di un’area fu presa anche (vedere il box 8) dall’allegato 2
in considerazione, per la prima volta, (procedure di campionamento in fase di
progettazione) e dall’allegato 5 (piano
con il D.M. 5 febbraio del 1998 di utilizzo).
A distanza di pochi mesi dalla
68 n.1 - gennaio 2018 www.ambientesicurezzaweb.it4. Identico richiamo lo si trova
all’art. 24 comma 1 sul riutilizzo
in situ: «Ai fini dell’esclusione
dall’ambito di applicazione della
normativa sui rifiuti, le terre e roc-
ce da scavo devono essere con-
formi ai requisiti di cui all’articolo
185, comma 1, lettera c), del de-
creto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, e in particolare devono esse- BOX 7
re utilizzate nel sito di produzio-
ne. Fermo restando quanto previ-
sto dall’articolo 3, comma 2, del Articolo 4, comma 3, D.P.R. n. 120/2017
decreto-legge 25 gennaio 2012, n.
2, convertito, con modificazioni, «Nei casi in cui le terre e rocce da scavo contengano materiali di riporto, la
dalla legge 24 marzo 2012, n. 28,
la non contaminazione è verifica-
componente di materiali di origine antropica frammisti ai materiali di origine
ta ai sensi dell’allegato 4 del pre- naturale non può superare la quantità massima del 20% in peso, da quantifi-
sente regolamento». carsi secondo la metodologia di cui all’allegato 10. Oltre al rispetto dei requi-
5. Sarebbe stato opportuno inserire
anche il comma 4, considerato che
siti di qualità ambientale di cui al comma 2, lettera d), le matrici materiali di ri-
riguarda sempre lo stesso argomento. porto sono sottoposte al test di cessione, effettuato secondo le metodiche di cui
al decreto del Ministro dell’ambiente del 5 febbraio 1998, recante «Individua-
zione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupe-
ro», pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 16
aprile 1998, per i parametri pertinenti, a esclusione del parametro amianto, al
fine di accertare il rispetto delle concentrazioni soglia di contaminazione del-
pubblicazione del D.P.R. n. 120/2017, le acque sotterranee, di cui alla Tabella 2, Allegato 5, al Titolo 5, della Parte
con la nota 10 novembre 2017, n. 15786, IV, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o, comunque, dei valori
di fondo naturale stabiliti per il sito e approvati dagli enti di controllo».
il ministero dell’Ambiente offre nuovi
chiarimenti non del tutto soddisfacenti,
come si vedrà nel prosieguo. La nota si
articola in tre paragrafi: determinate condizioni, «i materiali comma 1 dell’art. 185, richiamato
• definizione e qualificazione giuridi- di riporto al suolo con conseguente dal Ministero, ma anche al comma 4,
ca delle matrici materiali di ripor- applicazione dell’art. 185, comma 1, ovverosia alle ipotesi di suolo escavato
to. Le novità introdotte dal D.P.R. n. del decreto legislativo 152/2006». In e riutilizzato in un sito diverso da quello
120/2017; realtà, deve essere precisato che tanto di produzione (vedere anche la nota
• quadro normativo di riferimento in l’interpretazione autentica del concetto 5). In realtà, il riferimento implicito
materia di gestione; di suolo quanto la definizione di matrici al comma 4 dell’art. 185 appare poche
• gestione delle terre e rocce da sca- materiali di riporto, di cui all’art. 3, righe dopo, quando la circolare richiama
vo contenenti matrici materiali di comma 1, D.L. n. 2/2012, si riferiscono l’art. 4, comma 3, D.P.R. n. 120/2017,
riporto. entrambe espressamente non solo al in tema di gestione di terre e rocce da
La circolare ministeriale 10 BOX 8
novembre 2017, n. 15786 D.P.R. n. 120/2017
1. Le matrici materiali di riporto Allegato 2
e le novità del D.P.R. n. 120/2017 «(…) Qualora si riscontri la presenza di materiale di riporto, non essendo no-
Il Ministero, dopo aver ricordato che il ta l’origine dei materiali inerti che lo costituiscono, la caratterizzazione am-
problema interpretativo ha costretto il bientale, prevede: - l’ubicazione dei campionamenti in modo tale da poter ca-
legislatore a intervenire in molteplici ratterizzare ogni porzione di suolo interessata dai materiali di riporto, data la
possibile eterogeneità verticale e orizzontale degli stessi; - la valutazione del-
occasioni, inserisce il testo dell’art.
la percentuale in peso degli elementi di origine antropica (…)».
185, comma 1, lettere b) e c), D.Lgs.
n. 152/20065 e l’interpretazione autentica Allegato 5
di suolo di cui all’art. 3, comma 1 (i «(…) Al fine di esplicitare quanto richiesto, il piano di utilizzo indica, altresì,
commi 2 e 3, senza i quali non è anche in riferimento alla caratterizzazione delle terre e rocce da scavo, i se-
possibile comprendere il significato guenti elementi per tutti i siti interessati dalla produzione alla destinazione, ivi
del comma 1, sono però nel secondo compresi i siti di deposito intermedio e la viabilità: (…). 1.8 schema/tabella
riportante i volumi di sterro e di riporto. (…) 3.2 ricostruzione stratigrafica
paragrafo della circolare) del D.L.
del suolo, mediante l’utilizzo dei risultati di eventuali indagini geognostiche
n. 2/2012. Precisa la circolare che e geofisiche già attuate. I materiali di riporto, se presenti, sono evidenziati
la definizione di matrici materiali nella ricostruzione stratigrafica del suolo (…)»
di riporto permette di equiparare, a
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Materiali di riporto
BOX 9
Art. 26, D.P.R.
n. 120/2017
«a) le concentrazioni soglia di ri-
schio, all’esito dell›analisi di rischio,
sono preventivamente approvate
dall’autorità ordinariamente compe-
tente, nell’ambito del procedimento
di cui agli articoli 242 o 252 del
decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152, mediante convocazione
di apposita conferenza di servizi.
Le terre e rocce da scavo confor-
mi alle concentrazioni soglia di ri- suolo [questo è il riferimento ai “re- 2. Quadro normativo di riferimento
schio sono riutilizzate nella mede- quisiti di qualità ambientale” di cu- in materia di gestione
sima area assoggettata all’analisi i al comma 2, lettera d)]; Il secondo paragrafo della nota, dopo
di rischio e nel rispetto del modello • le matrici materiali di riporto devono aver trascritto i commi 2 e 3 dell’art.
concettuale preso come riferimento essere sottoposte al test di cessione se- 3, D.L. n. 2/2012 per la gestione del
per l’elaborazione dell’analisi di ri-
condo le metodiche di cui all’allegato suolo (scavato e non scavato) escluso
schio. Non è consentito l’impiego
di terre e rocce da scavo confor- 3 al D.M. 5 febbraio 1998 per accer- dalla disciplina rifiuti ex art. 185 comma
mi alle concentrazioni soglia di ri- tare le csc delle acque sotterranee (ta- 1, lettere b) e c), entra nel tema del
schio in sub-aree nelle quali è stato bella 2, allegato 5, titolo 5 parte IV). riutilizzo in situ delle terre scavate
accertato il rispetto delle concen- Sino a questo punto, il Ministero riprende in un sito in bonifica come disciplinato
trazioni soglia di contaminazione; i concetti che aveva già chiarito nel dall’art. 26, D.P.R. n. 120/2017. Per la
b) qualora ai fini del calcolo del- 2014 rispondendo a Ispra e che oggi verità, in questo punto, la circolare si
le concentrazioni soglia di rischio
trovano, però, espressa previsione nel limita a sinteticamente richiamare quanto
non sia stato preso in considera-
zione il percorso di lisciviazione D.P.R. n. 120/2017. Quanto, infine, alle previsto dal citato art. 26 (anche con
in falda, l’utilizzo delle terre e roc- terre e rocce da scavo riutilizzate in situ riferimento al caso in cui siano superate
ce da scavo è consentito solo nel ed escluse dalla qualifica di rifiuto, il le csc ma rispettate le csr; vedere il
rispetto delle condizioni e delle li- Dicastero ricorda che l’art. 24, D.P.R. n. box 9) con una sola precisazione che
mitazioni d’uso indicate all’atto 120/2017 dispone che, fermo il rispetto riguarda l’iter autorizzativo, laddove
dell’approvazione dell’analisi dei requisiti previsti dall’art. 185, comma ricorda che «nel caso in cui l’utilizzo
di rischio da parte dell’auto-
1, lettera c) (riutilizzo in situ e assenza di delle terre e rocce da scavo sia inserito
rità competente».
contaminazione) e dall’art. 3, comma 2, all’interno di un progetto di bonifica
D.L. n. 2/2012 (in caso di riporti, test di approvato, si applica quanto previsto
cessione e assenza di contaminazione), dall’art. 242, comma 7, del decreto
scavo extra situ come sottoprodotti. In «la non contaminazione è verificata ai legislativo 3 aprile 2006 n. 152». In
questo passaggio, la circolare ricorda sensi dell’allegato 4 dello stesso DPR». buona sostanza, la nota rammenta
– per la verità in modo poco lineare – Come detto, in questo primo paragrafo che «l’autorizzazione […] sostituisce
i requisiti che debbono sussistere per non ci sono novità significative e a tutti gli effetti le autorizzazioni, le
gestire extra situ, come sottoprodotti, particolari chiarimenti rispetto al concessioni, i concerti, le intese, i
le terre e rocce contenenti materiali di quadro già noto e oggi vigente. Ci si nulla osta, i pareri e gli assensi previsti
riporto, ovvero: attendeva, invece, qualche parola in più, dalla legislazione vigente compresi,
• la componente dei materiali di ori- sui temi affrontati dalla giurisprudenza, in particolare, quelli relativi […], ove
gine antropica frammisti ai materiali chiarendo meglio il concetto di “miscela necessaria, alla gestione delle terre
di origine naturale non può superare eterogenea” (Tar Veneto n. 313/2017) e rocce da scavo allinterno dell’area
la quantità massima del 20% in peso; o il carattere “storico” di alcuni riporti oggetto dell’intervento […]»; di fatto,
• devono essere rispettate le csc per il (Tar Milano n. 1222/2016). nessuna particolare novità.
70 n.1 - gennaio 2018 www.ambientesicurezzaweb.it6. L’art. 34, comma 10 non risulta espressamente abrogato dal D.P.R. n. 120/2017 e si ritiene
non si possa configurare un’ipotesi di abrogazione implicita, posto che il D.P.R., pur se succes-
sivo al D.L. n. 133/2014, costituisce fonte di rango inferiore ed avrebbe potuto procedere con
un’abrogazione solo in termini espressi. L’art. 8, comma 1, lettera b), D.L. n. 133/2014 (co-
siddetto “sblocca Italia”), nell’individuare i principi ispiratori del recente D.P.R. n. 120/2017,
prevedeva tra i principi e criteri direttivi delle disposizioni di riordino e di semplificazione del-
la materia la «indicazione esplicita delle norme abrogate, fatta salva l’applicazione dell’arti-
colo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile».
7. Si tratta del decreto cosiddetto Sblocca Italia che ha introdotto «Misure urgenti per l’aper-
tura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la sem-
plificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivi-
tà produttive». Imporre l’apertura di un procedimento di bonifica in caso di terre oltre le csc
che dovevano essere scavate e riutilizzate per scopi edilizi in situ sarebbe stato in netto con-
trasto con le finalità del decreto.
8. «(…) dall’esame del quadro normativo descritto, si evince, chiaramente che (…)».
La circolare aggiunge poi una a prescindere dall’esistenza di un prevede solo il rispetto delle condizioni
considerazione, ovvero che l’art. 26 è “in procedimento di bonifica, si occupa e delle limitazioni d’uso indicate all’atto
linea” con quanto disposto dall’art. 34, dei terreni non conformi alle csc, ma dell’approvazione dell’analisi di rischio.
comma 9, D.L. n. 133/2014, convertito conformi alle csr. Nello specifico,
in legge n. 164/2014 (il ministero preso atto di un conflitto tra norme che 3. Gestione delle terre e rocce
dell’Ambiente indica erroneamente la regolano in modo diverso situazioni da scavo contenenti matrici
legge n. 98/2013) secondo il quale «il sostanzialmente identiche6, il Ministero materiali di riporto
riutilizzo in situ dei materiali prodotti avrebbe dovuto provare a chiarire se la Nell’ultimo paragrafo la nota si occupa
dagli scavi è sempre consentito se lettera a) dell’art. 34, comma 10, nella della gestione delle terre e rocce da scavo
ne è garantita la conformità alle parte in cui richiede l’analisi di rischio, contenenti matrici materiali di riporto.
In realtà, questa terza sezione della
circolare sembra “tirare le fila” di tutto
il ragionamento8 e lo fa distinguendo tre
Nell’ultimo paragrafo, la circolare situazioni (le prime due chiare, la terza
si occupa della gestione delle terre di difficile comprensione):
• gestione come sottoprodotti (riutiliz-
e rocce da scavo contenenti le cosiddette zo extra situ): ammissibile per le terre
“matrici materiali di riporto” e rocce «contenenti matrici materiali
di riporto nei limiti di cui all’artico-
lo 4, comma 3, del DPR n. 120/2017,
che risultino conformi al test di ces-
sione e non risultino contaminate».
concentrazioni soglia di contaminazione/ imponga, implicitamente, l’apertura di L’affermazione è corretta e conforme
valori di fondo». In realtà, la norma più un procedimento di bonifica, il che al dato normativo-regolamentare che,
recente non è proprio “in linea” con il sarebbe contrario alla ratio legis7. come visto, prevede tre condizioni:
comma 9 dell’art. 34, dal momento che La circolare avrebbe, inoltre, dovuto - limite 20% materiale antropico;
quest’ultimo parlava solo di csc/valori chiarire le ragioni della differenza tra - rispetto del test di cessione;
di fondo, mentre l’art. 26, D.P.R. n. la lettera b) del comma 10 dell’art. 34 - rispetto delle csc.
120/2017 parla anche di csr. Tuttavia, e la lettera b) del comma 2 dell’art. Unica osservazione: nel quadro
il punto sul quale la circolare si sarebbe 26 che, pur muovendo dalla stessa andava richiamato anche l’art. 185,
dovuta soffermare è l’allineamento, premessa (un’analisi di rischio che non comma 4, vale a dire la norma di rango
oggi mancante, tra l’art. 26, D.P.R. n. ha considerato la lisciviazione in falda), primario alla quale ci si deve riferire.
120/2017 (terre e rocce da scavo scavate concludono, inspiegabilmente, in modo • gestione come non rifiuti (riutiliz-
in un sito in bonifica) e il comma 10 diverso: mentre l’art. 34 richiede un zo in situ): ammissibile per le terre
dell’art. 34, D.L. n. 133/2014, che, barrieramento fisico o idraulico, l’art. 26 e rocce «contenenti matrici materiali
www.ambientesicurezzaweb.it n.1 - gennaio 2018 71RIFIUTI&BONIFICHE
Materiali di riporto 9. Così la giurisprudenza: «la matrice suolo non può comun-
que riferirsi al terreno scavato contaminato, ormai non ap-
partenente più all’orizzonte stratigrafico del luogo. Anche il
successivo comma 4 – “il suolo escavato non contaminato e
altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da
quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sen-
si, nell’ordine, degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis
e 184-ter” – sembra confortare una tale conclusione e quindi
ritenere assimilabile ai rifiuti il suolo scavato risultato conta-
minato […] Tutto ciò che rimane sul sito all’esito dello smal-
timento dei riporti qualificati come rifiuti, sarà soggetto all’ap-
plicazione della normativa in materia di bonifica dei siti inqui-
nati (art. 3, comma 3, del decreto legge n. 2 cit., come modifi-
cato dalla legge n. 98 del 2013)» (Tar Milano n. 1222/2016).
di riporto non contaminate e confor- più delicata, vale a dire le terre e rocce direzione (perché di questo si occupa),
mi al test di cessione ai sensi dell’ar- da scavo contenenti matrici materiali di ma l’articolo 34 – come visto – no o,
ticolo 3, comma 2, del decreto-leg- riporto contaminate e (più correttamente quantomeno, non in modo chiaro ed
ge n. 2 del 2012 […] in conformità a e/o) non conformi al test di cessione. esplicito.
quanto previsto dall’articolo 24 del In questo caso – lo dice la norma di A ogni modo, il collegamento con il
DPR n. 120/2017». Anche questa af- interpretazione autentica – questi procedimento di bonifica emerge anche
fermazione è corretta, ferma sempre matrici sono fonti di contaminazione. nel passaggio successivo, nel quale la
la necessità di richiamare la norma La circolare avrebbe dovuto però circolare ricorda le tre opzioni previste
di rango primario [art. 185, comma ricordare anche il limite del 20% [di sempre dalla norma di interpretazione
1, lettera c)]; cui aveva dato conto alla lettera a)] e autentica:
• nel terzo punto, la circolare precisa: avrebbe dovuto chiarire se, in caso di • rimozione;
«le terre e rocce da scavo contenenti superamento del limite, oltre a venir • messa in sicurezza permanente;
• trattamento per raggiungere la con-
formità al test di cessione.
L’intervento del minAmbiente, in ultima Questo è ciò che prevede, sia pure in
analisi, ha aumentato le perplessità, un ordine diverso, l’art. 3, comma 3,
soprattutto se si prende in considerazione D.L. n. 2/2012, che, però, non parla
di bonifica, bensì – evidentemente –
la recente produzione giurisprudenziale di rifiuti9 sui quali intervenire con le
tre opzioni di cui sopra. Al riguardo la
giurisprudenza aveva già rilevato che
«a fronte di una disciplina speciale e
matrici materiali di riporto contami- meno la qualifica di sottoprodotto (lo peculiare, quale quella relativa alle
nate e non conformi al test di cessio- dice il D.P.R. n. 120/2017), si dovesse matrici materiali di riporto, non può
ne ai sensi del comma 3 dell’artico- porre anche il tema della possibile farsi luogo all’applicazione di altre
lo 3 del decreto-legge n. 2 del 2012, fonte di contaminazione. Inoltre, non è regole, quali quelle relative ai siti
in relazione ai successivi interventi chiara la ragione per la quale il Ministero contaminati, che hanno un carattere
normativi rappresentati dall’artico- richiami, a questo punto, anche gli più generale, tenuto conto che comunque
lo 34, commi 9 e 10, del decreto-leg- articoli 34 e 26 già trattati al secondo le differenze si giustificano in ragione
ge n. 133 del 2014 e dall’articolo 26 paragrafo. Anche qualora il richiamo di una non perfetta equiparabilità del
del DPR n. 120/2017 sono fonti di volesse sostenere che, in presenza di materiale di riporto al suolo, quale
contaminazione». riporti/fonte di contaminazione, si ordinaria matrice ambientale» (Tar
È chiaro come la circolare intenda debba aprire la bonifica, il richiamo Milano n. 2586/2015; nello stesso senso
affrontare, nella terza situazione, quella all’articolo 26 potrebbe andare in questa si veda anche la sentenza del Tar Milano
72 n.1 - gennaio 2018 www.ambientesicurezzaweb.itn. 2638/2015 che richiama la pronuncia il Ministero, può applicarsi al materiale valori di fondo, e pertanto non risultino del Tar Toscana n. 558/2015 secondo la scavato): essere contaminate, è sempre consentito quale «la qualificazione dei materiali di • se le terre non vengono scavate si par- il riutilizzo in situ. Nel caso in cui nelle riporto come «fonti di contaminazione» la di bonifica e, dunque, di rimozio- matrici materiali di riporto sia presente prevale sulla qualificazione di «matrici ne o di messa in sicurezza operativa una fonte di contaminazione è necessario ambientali» e impone di intervenire su o di messa in sicurezza permanente, procedere alla eliminazione di tale fonte tali materiali con le specifiche modalità • se, invece, si intenda scavare il suo- di contaminazione e non dell’intera previste dal citato art. 3 comma 3 (norma lo ai fini del riutilizzo in situ o extra matrice materiale di riporto prima di speciale), anziché con le procedure ex situ, non si ragiona più di rimozione, poter riutilizzare in situ il materiale artt. 242 ss. del Codice dell’ambiente»). né di messa in sicurezza permanente, di riporto stesso». Nella prima frase La circolare sembra, però, di diverso bensì solo di trattamento. la circolare si dimentica del test di avviso e si proietta verso il procedimento Che questo sia quanto stabilito dal cessione, nella seconda introduce una di bonifica affermando che la rimozione ministero dell’Ambiente nella circolare nuova distinzione all’interno della stessa «avviene attraverso la bonifica» (è lo si ricava dalla seguente frase: «Le matrice materiale di riporto. corretto, ma se si stesse parlando di attività richiamate al punto 3)» (il In ultima analisi, la circolare ha rifiuti, si userebbe sempre la parola trattamento per renderle conformi aumentato le perplessità, soprattutto se si rimozione) e poiché il comma 1 dell’art. al test di cessione) «invece, vanno tiene presente la recente giurisprudenza 3, D.L. n. 2/2012 «mantiene ferma la intraprese nel caso in cui il suolo viene (peraltro, del tutto ignorata dalla normativa delle bonifiche, è applicabile, escavato e ai fini del suo eventuale circolare) secondo la quale, in caso nel caso di specie, anche la messa in successivo utilizzo, non ricorrano le di mancato superamento del test di sicurezza operativa ricorrendone le condizioni per la gestione in qualità di cessione, la matrice materiali di riporto condizioni di legge». Questa parte del sottoprodotto o per il riutilizzo in situ, deve essere gestita secondo un ordine ragionamento non convince del tutto; ai sensi, rispettivamente». In assenza preferenziale che vede, al primo posto, è vero che la normativa sulle bonifiche di motivazione, non resta, a questo la rimozione, al secondo il trattamento e, resta ferma, ma il comma 1 dell’art. 3 punto, che prendere atto dell’opinione infine, la messa in sicurezza permanente si riferisce, con questo inciso, al suolo del Ministero secondo il quale, in caso (Tar Veneto n. 313/2017). non scavato inteso come matrice, cioè di riutilizzo, sarebbe possibile solo il alla lettera b), comma 1 dell’art. 185, non trattamento che consiste – ricorda la alle attività di scavo che – come visto – circolare – in «operazioni di recupero o coinvolgono la normativa sui rifiuti e, smaltimento». Data questa affermazione, solo eventualmente (art. 26, D.P.R. n. la circolare chiude il ragionamento 120/2017), quella sulle bonifiche. Forse sostenendo che «In estrema sintesi però la circolare intende dire proprio dunque, nel caso le matrici materiali questo (lo si ricava dall’ultima pagina di riporto rispettino la conformità alle in cui l’opzione 3 è la sola che, secondo concentrazioni soglia di contaminazione/ www.ambientesicurezzaweb.it n.1 - gennaio 2018 73
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