Strumenti per il welfare locale: il piano di zona - SEMINARIO DI STUDI Frammentata Oltre la Solidariet
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SEMINARIO DI STUDI
Oltre la Solidarietà Frammentata
Strumenti per il welfare locale:
il piano di zona
Ugo De Ambrogio (udeambrogio@irsonline.it)
Palermo 16.6.2009
1
I temi dell’intervento
• Obbiettivi e significati del Piano di zona
• Il quadro nazionale (il pdz come viaggio che
accomuna le politiche sociali a livello nazionale)
2
LOGICA PRESCRITTIVA, PRODOTTI
PROGRAM-
PROGRAM- SONO PIANI E PROGETTI DI TIPO
MAZIONE NORMATIVO
MAZIONE
TRADIZIONALE
TRADIZIONALE
LOGICA DI INCENTIVAZIONE DEI
COMPORTAMENTI, NON PRESCRITTIVA, UN
ATTORE SI ASSUME LA FUNZIONE DI REGIA
(ORIENTAMENTO, INDIRIZZZO,
PROGRAM-
PROGRAM- COORDINAMENTO E CONTROLLO)
PRODOTTI SONO PROGETTI O PIANI
MAZIONE
MAZIONE INCREMENTALI, CON VALUTAZIONI E
GOVERNANCE RIORIENTAMENTI PERIODICI
GOVERNANCE
3
IL PIANO DI ZONA (art. 19 l.328\00)
Sulla base delle indicazioni i comuni
provvedono, a loro volta, a definire il
piano di zona
Viene adottata attraverso Accordo di
programma (l. 142\90 art.27) al quale
partecipano soggetti pubblici e privati, in
particolare quelli che concorrono, anche
con proprie risorse, alla realizzazione del
sistema integrato
è approvato dai comuni associati che
IlIl Piano
Piano di
di fanno parte di un determinato “ambito
territoriale per la gestione unitaria del
zona
zona sistema locale dei servizi sociali a rete”
l’ambito è determinato dalla Regione e
dovrebbe essere coincidente con il
distretto sanitario
4
IL PIANO DI ZONA (art.19 l.328 00)
Favorire la creazione di una rete di servizi
e interventi flessibili, stimolando le risorse
della comunità locale
qualificare la spesa attivando anche
risorse locali
ripartire la spesa tra i soggetti firmatari
IlIl Piano
Piano di
di prevedere formazione, aggiornamento e
zona progetti di sviluppo dei servizi
zona èè
volto
volto a:a:
5
IL PIANO DI ZONA (art.19 l.328 00)
Obiettivi, priorità, strumenti e mezzi
organizzazione dei servizi, risorse e
requisiti di qualità
rilevazione dei dati nell’ambito del
sistema informativo
modalità per garantire integrazione fra
servizi e prestazioni
coordinamento con organi statali
IlIl Piano
Piano di
di periferici (amministrazione penitenziaria
e della giustizia)
zona
zona collaborazione fra servizi territoriali,
soggetti che operano nell’ambito della
individua:
individua: solidarietà sociale e comunità locale;
forme di concertazione con l’asl e con gli
enti non profit erogatori di servizi ed
interventi sociali
6
Piani di
zona in
Italia a fine
2004
7Piani di
zona in
Italia a fine
2006
8Piani di
zona in
Italia a fine
2007
9La zona come luogo di programmazione sociale:
“all’incrocio dei venti”
Sussidiarietà verticale
Sussidiarietà orizz.
Governance, Programmazione
Partecipazione operativa
Accreditamento e Implementazione
promozione forme delle azioni del piano
gestionali
Promozione Analisi dei bisogni
dell’integrazione
Valutazione del piano
10
10UNA POSSIBILE RETE DA ATTIVARE NELLA
GOVERNANCE DEL PIANO DI ZONA
FAMIGLIE PARROCCHIE
ORGANIZZAZIONI
SINDACALI
TAVOLI
D’AREA
COOPERATIVE FONDAZIONI
SOCIALI
DISTRETTO
SANITARIO
PIANO – ASL
AZIENDA DI
OSPEDALIERA
PROVINCIA ZONA
SERVIZI
SOCIALI Associazion
DEGLI ALTRI i di tutela
COMUNI
ASSOCIAZIONI DI
SCUOLA
VOLONTARIATO
AZIENDA
SANITARIA
LOCALE
AZIENDE DEL
MERCATO
11Il PDZ e le sue innovazioni
1. Si sintetizzano gli interventi e le politiche del
settore sociale e si coordinano con altre politiche.
2. Si programma ad un nuovo livello:
la zona, superando l’impasse storica
del frazionamento comunale.
3. Si passa da una programmazione nella
logica di government ad una nella
prospettiva di governance
4. Si programma in modo congiunto anche con
l’Asl, non nella logica della delega ma in
quella dell’integrazione operativa territoriale
12Il PDZ e le sue innovazioni
1. Si sintetizzano gli interventi
e le politiche del settore
sociale e si coordinano
con altre politiche.
Programmaz. Contenuti delle politiche, aree di intervento
priorità, dinamica consolidamento, sviluppo e
operativa miglioramento, sperimentazione
Strumenti della analisi dei bisogni, disegni di valutazione
Programmaz. sviluppo della formazione
Che cosa sta
dentro e che Strade parallele di programmazione sociale
(bandi regionali, bandi privati, ecc.)
cosa sta fuori il pdz?.
13Programmazione operativa:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Risorse Nodi critici
- Tutte le regioni programmano su - E’ raro che i pdz prevedano una
settori omogenei di intervento precisa articolazione fra interventi
(minori, anziani, adulti in difficoltà, di consolidamento, sviluppo e
disabili) miglioramento, sperimentazione,
- I servizi di base sono programmati appiattendo la programmazione
con una certa omogeneità su tutti i - La mancanza di serie esperienze di
territori valutazione delle azioni del piano
- Nella maggior parte dei casi il Pdz ostacola la programmazione
triennale è aggiornato annualmente operativa
al fine di rendere la programmazione - Gli interventi di potenziale
più operativa integrazione fra settori (es.
educativo, case ecc.) sono spesso
dimenticati dalla programmazione
zonale
14Programmazione operativa:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Innovazione e sperimentazione?
Consolidamento
Sviluppo e miglioramento
15Gli strumenti della programmazione:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Risorse Nodi critici
- Nella quasi totalità dei territori è ormai - A volte le ricche analisi dei bisogni
diffusa una metodologia di non trovano riscontri nelle
programmazione che prevede una analisi successive scelte programmatorie
iniziale del bisogno e dell’offerta
preesistente - Rare le esperienze di valutazione
dei processi programmatori e quasi
- Tale analisi assume forme diverse e di
diverso approfondimento nelle regioni
nulle quelle di valutazione
(per es. il profilo di comunità emiliano dell’implementazione delle azioni
romagnolo) , tuttavia ormai l’analisi del piano
iniziale dei bisogni è prassi condivisa
- La formazione permanente e la
- In alcune regioni in particolare Piemonte, supervisione sono spesso
Emilia Romagna, Sardegna, la Provincia dimenticate da molti Pdz o
offre un significativo supporto all’analisi
permangono, a parte alcune rare
dei bisogni attraverso i propri osservatori
eccezioni, come prassi marginali, e
- Le Province danno anche significativi occasionali più che come strumenti
apporti formativi per qualificare la
permanenti di supporto al sistema
costruzione di sistemi integrati
integrato
16Che cosa sta dentro e che cosa sta fuori il Pdz:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Risorse Nodi critici
Nelle regioni alle soglie della terza - Non decollano esperienze di integrazione
triennalità (Lombardia, Emilia, Toscana, con settori diversi dal socio sanitario e in
Veneto, Marche, Umbria, Liguria, parte socio educativo e politiche per il
Campania) si registra un incrementale lavoro
aumento dell’area di programmazione
del pdz, dal solo FNPS, ai fondi regionali, - In esperienze di programmazione matura
alle ex leggi di settore, alla spesa (regioni del nord) si assiste ad uno
ordinaria dei comuni ad altre fonti – strisciante e forse neanche sempre
POR, europee ecc.) consapevole processo di evitamento del pdz
da parte di chi intende promuovere progetti
- Il pdz col tempo diviene pertanto innovativi e sperimentali, per il rischio che
progressivamente strumento di le proposte si arenino o si annacquino.
programmazione di risorse crescenti del Questo tipo di proposte tende pertanto a
territorio, anche dove è partito con una passare da canali diversi dal pdz quali bandi
impostazione più “modesta” regionali, bandi di fondazioni bancarie ecc. .
(Lombardia) Il rischio è che buona parte della
- Sul fronte della non autosufficienza in programmazione dell’innovazione esca
alcune regioni (Liguria …) si danno le dalla programmazione zonale.
linee e si utilizza l’ambito come luogo di
realizzazione degli interventi
17Il PDZ e le sue innovazioni
2. Si programma ad un nuovo livello:
la zona, superando l’impasse storica
del frazionamento comunale.
Integraz.
Quali i rapporti fra pdz e municipalità?
fra e nei
Quali i nodi fra organismi tecnici e politici?
comuni
Organizzazione Modelli di udp
della program- Architettura della pianificazione
mazione di zona
Accreditamento, titoli sociali
Forme di Creazione di nuovi soggetti giuridici:
gestione Aziende, consorzi, Fondazioni ecc.
18Integrazione fra e nei comuni:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Nodi critici
Risorse
- Qualche difficoltà di adattamento del
- Architettura omogenea dei piani pdz nelle grandi città (non essendo
di zona che consente una stato pensato per loro) e negli ambiti
partecipazione diffusa delle PA con forti differenze nelle proporzioni
locali progressiva fra capofila (mangia tutto) e altri
specializzazione dei Comuni sui comuni
temi della politica sociale
- E’ un problema ragionare in termini di
- I comuni “costretti” ad integrazione fra comuni più per i
associarsi hanno intrapreso in politici che non per i tecnici, poiché
quasi tutti i territori un processo hanno loro basi di consenso nei singoli
virtuoso di messa in comune di “campanili” e la gestione associata non
risorse ed energie spesso sempre dà immediati riscontri in
efficace. termini di consenso
- Questo ha attivato anche - Uno dei nodi più critici pare essere il
energie finalizzate alla ricerca problema dell’integrazione fra diversi
delle forme di associazione e settori nei comuni, spesso infatti ci si
gestione più efficaci trova in contesti nei quali i diverso
uffici non sono per nulla abituati a
riconoscersi e parlarsi 19OrganizzazioneL’architettura
delle programmazione
del Pdz
di zona:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni: un’architettura tipo
Tavolo Tavolo
politico Ufficio tecnico
Ist.le di Piano Ist.le
Tavoli
Politici
Ristretti
Tavolo tematico Tavolo tematico Tavolo tematico Tavolo tematico
Minori anziani disabili Marginalità
20Organizzazione delle programmazione di zona:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Risorse Nodi critici
- Articolazione dei tavoli tematici sempre - In alcuni territori si crea il
sviluppate su almeno 4 aree rischio di delega dei
d’intervento prioritarie coordinamenti istituzionali a
comitati politici ristretti
- In alcune realtà di eccellenza si sono
costituiti o grazie alle Province o - In alcuni territori
autonomamente, coordinamenti l’accreditamento è visto solo
provinciali degli Udp, finalizzati al in connessione con l’utilizzo
confronto e scambio di esperienze di del voucher sociale e non
programmazione e di promozione di come strumento di
assistenza tecnica (Lombardia, regolazione del sistema
Piemonte, Emilia) (Lombardia)
- Progressiva funzione di regolazione del - Sistemi di accreditamento,
sistema sociale in capo alle zone avviati in alcuni territori,
attraverso gli strumenti procedono complessivamente
dell’autorizzazione al funzionamento, a rilento.
accreditamento e vigilanza e controllo
21Organizzazione delle programmazione di zona:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Modelli di UPD
Risorse Nodi critici
• Con l’avvio dei piani di zona si sono - Difficoltà ad individuare figure
sperimentati diversi modelli di “regia tecnica” specifiche con adeguata
dei processi programmatori: Uffici di piano, competenza in termini di “social
Tavoli tecnici, Gruppi di piano, Segreterie planner”
tecniche denominazione diverse da funzioni
similari - Poca chiarezza sui confini
• Al cune Regioni (es. Campania, Sardegna) dell’ufficio di piano e conseguente
hanno indicato nelle linee guida anche al spostamento in fase di
composizione di massima degli uffici consolidamento dei pdz sull’asse
• Progressivo aumento di competenze e funzioni gestionale
in capo agli uffici di piano (es. Lombardia) - Nel momento in cui nasce un
• Presenza all’interno degli udp di operatori ASL nuovo soggetto giuridico
nelle Regione con una forte spinta all’ISS (es. gestionale permane una
Puglia. E. Romagna, in Veneto spesso l’Udp è confusione sulla collocazione
n capo all’Ausl) dell’udp (programmatorio) dentro o
• Risorse definite del FNPS per l’attivazione degli fuori dal nuovo ente
udp (es. 2% di Puglia e Lombardia) che
consente un investimento obbligato dei Comuni
22Funzioni prevalenti dell’UDP Organizzazione delle programmazione di zona:
Sviluppo delle funzioni agite dall’udp
UDP = UDP = UDP = UPT =
coordinamento regia organizzativa regia
segreteria
tecnico •Gestione e affidamento programmatoria
tecnica servizi • programmazione
•elaborazione /
Poche funzioni: • Definizione priorità in staff all’Assemblea
aggiornamento pdz dei Sindaci per la
•Segreteria, • monitoraggio e
d’accesso
• monitoraggio e direzione della
•raccolta dati valutazione gestione associata
valutazione
•Raccordo tra •gestione azioni pdz •costruzione rete • consolidamento
istituzioni • costruzione rete • gestione finanziaria rete/partecipaz.
Mix (delega ASL + Comune Azienda/
Delega
comuni singoli + Capofila + Consorzio
all’ASL
Comune capofila) singoli comuni sociale
Assetti gestionali 23Forme di gestione:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Il ripensamento della forma di gestione dopo i primi anni di
Pdz si impone per varie motivazioni:
1. la necessità , in concomitanza con la fine del
processo di delega dei servizi sociali alle ASL, di
trovare una modalità di gestione dei servizi che veda
il coinvolgimento anche di altri Comuni e di altri attori
operanti nel territorio di riferimento;
2. la necessità di realizzare economie di scala,
soprattutto in presenza di Comuni di piccole
dimensioni
3. la necessità di sperimentare forme di gestione meno
vincolate a logiche e procedure burocratiche
Negli atti regionali si individuano diverse ipotesi:
azienda/ASP, Consorzio, società, ecc.
24Forme di gestione:
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Risorse Nodi critici
- La programmazione di zona ha - Anche se le regioni vanno a velocità
attivato anche energie finalizzate diverse, anche in quelle che hanno
alla ricerca delle forme di stimolato tali processi (Lombardia,
associazione e gestione più efficaci; Emilia Romagna) siamo ancora
- Il Piemonte ha promosso il percorso molto lontani dalla individuazione
attraverso i consorzi e la Toscana ha delle forme ottimali, prevale la
costituito le società della salute; confusione, le “mode”, l’illusione del
risparmio
- Alcune regioni più mature
(Lombardia, Emilia) stanno - Le scelte “forti” di Piemonte (uso
decisamente incentivando la nascita dei consorzo come luoghi di
di forme aziendalistiche programmazione) e Toscana
(società della salute) appaiono
- Altre regioni (Puglia- Friuli) hanno ancora difficilmente valutabili nella
scelto una strategia prudente loro efficacia
(convenzione con il comune
capofila) incentivando però il - C’è spesso confusione nelle nuove
dibattito e la riflessione prima di organizzazioni fra funzione
realizzare scelte più “forti” gestionale e funzione
programmatoria
- 25Il PDZ e le sue innovazioni
3. Si passa da una programmazione nella
logica di government ad una nella
prospettiva di governance
Rapporti
Tavoli tematici, tavoli di rappresentanza,
con dinamica rappresentanza competenza ecc.
il III settore
26I soggetti coinvolti nella governance per la
programmazione delle politiche sociali (L.328/00)
Soggetti istituzionali:
•Comuni, Regione, Province,
•ASL, AO
•Aziende speciali servizi
alla persona
•Consorzi
•Scuola
•Giustizia
•Soggetti non istituzionali:
•Organismi non lucrativi di utilità sociale
•Organismi della cooperazione
•Associazioni ed enti di promozione sociale
•Fondazioni
•Enti di patronato
•Organizzazioni di volontariato
•Enti riconosciuti delle confessioni religiose
•Famiglie
27Rapporti con il Terzo settore
(da una ricerca Irs 2004 sulle imprese sociali) Complessivamente pare
opportuno sottolineare che il piano di zona risulta l’esperienza
programmatoria che maggiormente ha coinvolto il terzo settore
(impresa sociale) nel nostro paese negli ultimi anni
Piano di zona 56%
Piano 285/97 4 8 ,4 %
Piano 45/99 4 2 ,8 %
Progetto equal 35%
Patto territoriale 14 ,4 %
Piano 40/98 7 ,3 %
C ontratto di quartiere 7 ,3 %
Progetto Urban 6 ,8 %
Altro 3 ,6 %
0 10 20 30 40 50 28
60Rapporti con il Terzo settore
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Risorse Nodi critici
- Con il Pdz lavorare in modo - Problema della rappresentanza del terzo
integrato fra Pubblico e III settore
settore è ormai prassi
- Problema della non sempre chiara
condivisa su tutto il territorio
funzione attribuita al terzo settore:
nazionale
rappresentanza o competenza
- Si moltiplicano le teste
- Moltiplicazione dei tavoli e perdita di
pensanti ovvero i soggetti che
controllo sul loro operato e problemi di
ragionano in termini di
tenuta ai tavoli
costruzione di politiche
territoriali (es:2000 org ai - Problema del potere decisionale attribuito
tavoli tematici in Prov. To; al III settore: decisionale o consultivo?
1500 in RFVG)
- Incompetenza nella conduzione dei tavoli
- Alcune regioni (Lombardia,
- Confusione fra funzione politica e tecnica
Puglia) oltre ai tavoli tematici
(advocacy) del terzo settore
prevedono specifici spazi
consultivi per il III settore - Confusione fra apporto alla
(tavolo di rappresentanza, programmazione e funz. Gestionale del III
tavolo di concertazione) settore
29Dove opera il Terzo settore nella programmazione di zona
Tavolo Tavolo tecnico
Tavolo di rappresentanza del III settore
o del sindacato Lombardia e Puglia
politico Istituzionale
Istituzionale Ufficio III settore
III settore pre- di Piano Presente
Sente molto III settore a volte in
presente
Raramente in In rarissimi diverse regioni
Realtà lombarde casi
Tavoli tematici - (III settore presente sempre, in tutte le regioni)
30GLI APPROCCI ALLA PARTECIPAZIONE
PARTECI
PAZIONE
Difinizione
collettiva delle
CONSUL-
regole del gioco TAZIONE
e dei frames
E disegno delle Presentazione e RELAZIONI
soluzioni adeguamenti PUBBLICHE
delle soluzioni
Attori: che Attori: che Distribuzione di
esprimono interessi e esprimono interesse informazioni
competenza rispetto rispetto alla soluzione Attori: formali e
al problema proposta opinione pubblica
31 “Si tratta di distinguere fra la funzione di
advocacy e protezione sociale che il non profit
svolge in autonomia e la funzione gestionale
che svolge per conto degli enti pubblici che
finanziano quei servizi.
Il diritto – dovere a essere rappresentati nel
processo dei Piani di zona discende dalla
advocacy, che racchiude in se la capacità di
evidenziare i bisogni, di delineare nuove opzioni
di intervento, di mettere in rete proprie risorse
professionali e strutturali in aggiunta a quanto
disponibile con investimento pubblico.”
Battistella, De Ambrogio, Ranci Ortigosa 2004, Il Piano di
zona, Carocci Faber
32Definizione del termine Advocacy
“Attività di supporto all’esplicazione dei
bisogni e di tutela dei diritti, svolta da
organizzazioni di volontariato formali e
informali, in favore di gruppi sociali
soggetti a processi di marginalità sociale
o di utenti dei servizi sociali e sanitari”
Battistella, De Ambrogio, Ranci Ortigosa 2004, Il Piano di
zona, Carocci Faber
33La partecipazione del terzo settore al
Piano di zona
1. PER RAPPRESENTANZA
2. PER COMPETENZA
34Un tavolo tematico
35Un tavolo tematico
36Un tavolo tematico
37Il PDZ e le sue innovazioni
4. Si programma in modo congiunto anche con
l’Asl, non nella logica della delega ma in
quella dell’integrazione operativa territoriale
Integrazione Ruolo comuni associati e ruolo asl nei diversi
socio sanitaria modelli regionali
38Integrazione socio sanitaria
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
LOMBARDIA • VENETO • TOSCANA •EMILIA
ROMAGNA
Modello •Modello •Modello •Modello
Partecipativo – partecipativo - partecipativo di partecipativo di
controllante nuova fondazione parternariato
delegante
Asl come
ASL con funzioni Nuovo luogo partner
ASL con di gestione dell’integrazione della
Funzione di dei servizi sociali sono le Società programma
partner e e di effettiva della salute zione per la
simultanea regia del pdz materia
mente di socio
controllo sanitaria
39Integrazione socio sanitaria
Il quadro emergente dalla ricognizione nelle regioni
Risorse Nodi critici
In diverse regioni vengono
Spesso il dichiarato non
promossi esplicitamente :
corrisponde all’effettivo, infatti
• Punti unici di accesso
non sempre nell’operatività c’è
• Valutazione
multidimensionale reale integrazione.
• Progetto personalizzato
• Coordinatore del caso (case
manager)
• Equipe multiprofessionale
• Protocolli operativi
• Continuità assistenziale
40La pianificazione è soprattutto organizzazione,
per cui il suo successo o insuccesso dipendono
anche dalle scelte organizzative effettuate
dal sistema di governo esistente
e dai diversi soggetti che lo compongono
(Scortegagna, 2002)
41Puoi anche leggere
