Consiglio di Stato - Sentenze Italia

Numero 01902/2016 e data 13/09/2016




                                REPUBBLICA ITALIANA

                                 Consiglio di Stato
                       Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

                          Adunanza di Sezione del 30 agosto 2016




NUMERO AFFARE 01592/2016

OGGETTO:
Ministero dell'interno.


Schema di decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dello
sviluppo economico e il Ministro dell’economia e delle finanze, recante
individuazione delle denominazioni, degli stemmi, degli emblemi e altri segni
distintivi in uso esclusivo alla Polizia di Stato e al Corpo nazionale dei Vigili del
fuoco ai sensi dell'articolo 1, commi 195, 196, 197 e 198 della legge 23 dicembre
2014, n. 190.

                                     LA SEZIONE


Vista la relazione n. 557 del 11 agosto 2016 con la quale il Ministero dell'interno ha
chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giancarlo Luttazi.


Premesso:
Con nota datata 11 agosto 2016 il Ministero dell’interno ha chiesto, ai sensi
dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il parere di questo
Consiglio di Stato sullo Schema di decreto del Ministro dell’interno, di concerto
con il Ministro dello sviluppo economico e il Ministro dell’economia e delle
finanze, recante individuazione delle denominazioni, degli stemmi, degli emblemi e
degli altri segni distintivi in uso esclusivo alla Polizia di Stato e al Corpo nazionale
dei Vigili del fuoco, nonché modalità attuative ai fini della loro concessione in uso
temporaneo a terzi, ai sensi dell’articolo 1, commi 195, 196, 197 e 198, della legge
23 dicembre 2014, n. 190.
La richiesta di parere è corredata da relazione illustrativa – tecnica, analisi di
impatto della regolamentazione, analisi tecnico normativa e dai pareri dei Ministeri
concertanti.
Lo schema di decreto si compone di 9 articoli e da due tabelle, A e B, allegate.
L’articolo 1 chiarisce le definizioni (segnatamente con riferimento ai termini:
«denominazioni», «stemma», «emblema», «segno distintivo », «licenziatario»);
l’articolo 2 individua i “simboli” (le denominazioni, gli stemmi, gli emblemi e gli
altri segni distintivi il cui uso esclusivo è rispettivamente riservato alla Polizia di
Stato e al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco); l’articolo 3 disciplina le modalità di
utilizzo, a titolo oneroso, di quei simboli; l’articolo 4 disciplina le modalità di
utilizzo dei simboli attraverso forme di cooperazione con organismi di diritto
pubblico; l’articolo 5 individua le unità organizzative competenti alla gestione dei
simboli; l’articolo 6 è dedicato alle cause di esclusione dalla utilizzazione dei
simboli; l’articolo 7 disciplina il versamento all’Erario delle risorse finanziarie
derivanti dalla valorizzazione commerciale dei simboli; l’articolo 8 disciplina le
modalità di utilizzo a titolo gratuito dei simboli; l’articolo 9 reca clausole
d’invarianza di spesa.
La tabella A reca, con le relative descrizioni, gli specifici simboli della Polizia di
Stato; la tabella B reca, con le relative descrizioni, gli specifici simboli dei Vigili del
fuoco.
Considerato:
1.1- L’articolo unico della “legge di stabilità 2015” (legge 23 dicembre 2014,
n. 190) reca, nei commi 195, 196, 197 e 198, una disciplina unitaria dell’uso,
da parte della Polizia di Stato e del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco,
delle proprie denominazioni, stemmi, emblemi e ogni altro segno distintivo
(in prosieguo, per brevità, “simboli”, termine di sintesi utilizzato anche
nello schema in esame).
Il comma 195 ne prevede, per i citati due soggetti istituzionali, il rispettivo diritto
all'uso esclusivo e la facoltà di consentirne l'uso, anche temporaneo, in via
convenzionale, nel rispetto delle finalità istituzionali e dell'immagine della Polizia di
Stato e del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, con rinvio alle misure di tutela
civilistica di cui agli articoli 124 (misure correttive e sanzioni civili), 125
(risarcimento del danno e restituzione dei profitti dell'autore della violazione) e 126
(pubblicazione della sentenza) del Codice della proprietà industriale di cui al
decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30, e successive modificazioni. Il citato
comma 195 abroga poi espressamente i commi 3-bis e 3-ter dell'articolo 15 del
decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
giugno 2009, n. 77, i quali disciplinavano rispettivamente l'uso del logo, degli
stemmi, degli emblemi, delle denominazioni e di ogni altro segno distintivo
dell'immagine, riferiti al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco - Dipartimento dei
vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile e – ferma la facoltà del
Capo di quel Dipartimento di autorizzare, anche convenzionalmente, l'uso
temporaneo di quelle denominazioni, stemmi, emblemi e segni distintivi –
prevedevano sanzioni penali in caso di violazione delle disposizioni di cui al
medesimo comma 3-bis, e norme transitorie.
Il comma 196 reca la specifica previsione, di normazione regolamentare, attuata
col presente schema di decreto, prevedendo che - ferme restando le competenze
della Presidenza del Consiglio dei ministri in materia di approvazione e procedure
per la concessione degli emblemi araldici, anche a favore della Polizia di Stato e del
Corpo nazionale dei Vigili del fuoco - uno o più regolamenti - adottati con decreto
del Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico e
dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23
agosto 1988, n. 400 – individuino, per i fini di cui al citato comma 195, i simboli
nonché le specifiche modalità attuative.
Il comma 197 disciplina il versamento in erario delle somme derivanti dalla
concessione in uso temporaneo dei simboli.
Il comma 198 reca la tutela penale dei simboli, con il rinvio alle disposizioni
contenute nei commi 2 e 3 dell'articolo 300 (“Diritti di proprietà industriale delle Forze
armate”) del Codice dell'ordinamento militare di cui al decreto legislativo 15 marzo
2010, n. 66, e successive modificazioni.
1.2 - Lo schema in esame attua le norme primarie sopra descritte,
scegliendo – nell’esercizio della facoltà, consentita dal comma 196 citato, di
optare “fra uno o più regolamenti” - l’opzione di un unico decreto,
concernente sia i simboli della Polizia di Stato sia i simboli del Corpo
nazionale dei Vigili del fuoco.
2.0.1 –Relativamente alle premesse dell’emanando regolamento si osserva che il
richiamo al comma 206 del citato articolo unico della legge n. 190/2014 risulta
sovrabbondante e quindi causa di superfluo appesantimento del testo, poiché quel
comma 206 – nell’autorizzare il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso
pubblico e della difesa civile del Ministero dell’interno a stipulare convenzioni e
contratti per la permuta di materiali o prestazioni con soggetti pubblici e privati, ai
fini del contenimento delle spese di ricerca, potenziamento, ammodernamento,
manutenzione e supporto relative a mezzi, sistemi, materiali e strutture in
dotazione – concerne materia che solo in via occasionale può interessare quella
oggetto del decreto in esame.
Parimenti sovrabbondanti risultano i richiami alle seguenti disposizioni e fonti
normative, non direttamente incidenti sulla emanazione del regolamento, seppure
in esso, o nelle relative fonti primarie, richiamate o presupposte:
- gli articoli 124, 125 e 126 del decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30, recante il
«Codice della proprietà industriale», richiamati dal comma 195 dell’articolo 1 della
legge 23 dicembre 2014, n. 190;
- i commi 2 e 3 dell’articolo 300 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66,
recante il «Codice dell’ordinamento militare», richiamato dal comma 198
dell’articolo 1 della legge n. 190 del 2014;
- il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori
dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina
vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture».
Si suggerisce altresì di integrare, per maggior chiarezza, il pur corretto richiamo al
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 [il quale, nell'articolo 217, comma 1, lettera
e) ha abrogato il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, richiamato nella fonte
primaria (nel citato comma 195) con riferimento all’articolo 26 (“Contratti di
sponsorizzazione”) di quel d.lgs. n. 63/2006, articolo cui ora è subentrato l’articolo 19
(“Contratti di sponsorizzazione”) del citato d.lgs. n. 50/2016] con la precisazione della
sopravvenuta abrogazione della fonte in materia di contratti di sponsorizzazione
citata dal ripetuto comma 195 (il citato articolo 26 del d.lgs. n. 63/2006) e del
subentrare della nuova diposizione in materia (il citato articolo 19 del d.lgs. n.
50/2016).
La successione di fonti potrebbe, ad esempio, essere così precisata:
“VISTO il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori
dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina
vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture», il quale ha
ridisciplinato la materia già disciplinata dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
richiamato nel citato comma 195 della legge n. 190/2014, e ha abrogato quel decreto legislativo
n. 163/2006;
VISTO, in particolare, l’articolo 19 del citato d.lgs. n. 50/2016, che disciplina i contratti di
sponsorizzazione e i contratti ad essi assimilabili”.
2.0.2 - Sotto un profilo generale, relativamente al testo dell’articolato, si osserva
che laddove in esso sono citati insieme il Dipartimento della pubblica sicurezza e il
Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile o la
Polizia di Stato e il Corpo dei vigili del fuoco, ne deriva spesso un appesantimento
del testo; nonché, con l’uso della congiunzione “e”, carenza di chiarezza sulle
competenze, in particolare ingenerando il dubbio che la competenza sia promiscua
e non propria, a seconda del caso, del singolo soggetto istituzionale (Dipartimento
della pubblica sicurezza/Polizia di Stato o Dipartimento dei vigili del fuoco, del
soccorso pubblico e della difesa civile/Corpo dei vigili del fuoco. Si veda ad
esempio l’articolo 6, comma 1, lettera a) (“1. Sono esclusi dalle procedure contrattuali
oggetto del presente decreto: a) i soggetti pubblici, privati o organizzazioni senza finalità di lucro
che, all'atto della stipula, hanno in corso controversie di natura legale con il Dipartimento della
pubblica sicurezza e con il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa
civile nella specifica materia ovvero si trovano in situazioni di conflitto d'interesse con l'attività
istituzionale della Polizia di Stato e del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco”), il cui testo
potrebbe indurre a ritenere la esclusione dalle procedure contrattuali relative al
Dipartimento della pubblica sicurezza/Polizia di Stato anche di soggetti che
abbiano in corso controversie non con quel soggetto istituzionale ma con il
Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile/Corpo
dei vigili del fuoco, e viceversa.
Si suggerisce pertanto che nell’articolato il Dipartimento della pubblica sicurezza e
il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile o la
Polizia di Stato e il Corpo dei vigili del fuoco siano indicati con il termine univoco
“Soggetto istituzionale titolare dei simboli”, precisando questa terminologia
nell’articolo 1 del testo dedicato alle definizioni, e adeguando di conseguenza a
questa esigenza di chiarezza tutto il restante testo dell’articolato.
Ad esempio, il testé riferito articolo 6, comma 1, lettera a) potrebbe essere così
modificato: “1. Sono esclusi dalle procedure contrattuali oggetto del presente decreto: a) i soggetti
pubblici, privati o organizzazioni senza finalità di lucro che, all'atto della stipula, hanno in corso
controversie di natura legale con il Soggetto istituzionale titolare dei simboli nella specifica materia
ovvero si trovano con esso in situazioni di conflitto d'interesse”.
2.1 - Relativamente all’articolo 1 (“Definizioni”) dello schema di regolamento non si
hanno rilievi od osservazioni, tranne quanto testé indicato nel capo 2.0.2 che
precede.
2.2 - Relativamente all’articolo 2 (“Individuazione delle denominazioni, degli stemmi, degli
emblemi e degli altri segni distintivi della Polizia di Stato e del Corpo nazionale dei Vigili del
fuoco”), comma 4 (“Il diritto all’uso esclusivo è esercitato dalla Polizia di Stato e dal Corpo
nazionale dei Vigili del fuoco anche in relazione ai simboli che somigliano o comunque
richiamano quelli di cui al comma 1”) si osserva che la disposizione (che afferma un
diritto all’uso esclusivo da parte della Polizia di Stato e del Corpo nazionale dei
Vigili del fuoco anche in relazione a simboli che “somigliano o comunque richiamano”
gli specifici simboli di cui al precedente comma 1, indicati nelle tabelle A e B
allegate allo schema di decreto) pur correttamente ispirata all’intento di evitare
rischi di confusione per il pubblico, o di indebita associazione o indebito vantaggio
per l’estraneo che utilizzi i simboli simili o richiamanti quelli oggetto del decreto,
risulta eccessivamente generica e tale dunque da ingenerare essa stessa confusione
e dubbi applicativi. Si ritiene pertanto più adeguato, agli stessi fini cautelativi, un
richiamo alle disposizioni del Codice della proprietà industriale di cui al decreto
legislativo 10 febbraio 2005, n. 30, e successive modificazioni (v. articoli 20 e
seguenti), disposizioni peraltro già richiamate dalla fonte primaria, che nel citato
comma 195 fa espresso rinvio alle misure di tutela di cui agli articoli 124 (misure
correttive e sanzioni civili), 125 (risarcimento del danno e restituzione dei profitti
dell'autore della violazione) e 126 (pubblicazione della sentenza) del citato Codice
della proprietà industriale.
Resta ferma la tutela penale dei simboli, sancita espressamente dalla fonte primaria,
nel citato comma 198, con il rinvio alle disposizioni penali contenute nei commi 2
e 3 dell'articolo 300 del Codice dell'ordinamento militare di cui al decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e successive modificazioni.
2.3 – Relativamente all’articolo 3 (“Modalità di utilizzo, a titolo oneroso, dei simboli”):
- quanto al comma 2, lettera d) (“gli impegni e i diritti del Dipartimento della pubblica
sicurezza e del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile e del
licenziatario”) si suggerisce di alleggerire la formulazione con un testo del seguente
tenore “gli obblighi e i diritti delle parti”;
- quanto al comma 2, lettera 2), n. 2 (“realizzare i beni recanti i simboli dei quali sia stato
consentito l`uso con l'utilizzo di materiali di elevata qualità, con l'osservanza della normativa
nazionale dell'Unione Europea in materia di «origine» e di «etichettatura» dei prodotti”) si
indica il seguente refuso: “normativa nazionale dell'Unione Europea” anziché la corretta
locuzione “normativa nazionale e dell'Unione Europea”;
- quanto al comma 2, lettera g), n. 2 (“la facoltà del Dipartimento della pubblica sicurezza
e del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile di effettuare
sopralluoghi presso le sedi del licenziatario, volti a riscontrare il corretto uso dei simboli”), si
suggerisce, conformemente a quanto indicato nel precedente capo 2.0.2, di
precisare il concetto espresso dalla locuzione “riscontrare il corretto uso dei simboli” così
modificando quest’ultima: “riscontrare il corretto uso dei rispettivi simboli”.
2.4 – Relativamente all’articolo 4 dello schema di regolamento (“Modalità di utilizzo
dei simboli attraverso forme di cooperazione con organismi di diritto pubblico”) si rileva che la
locuzione “forme di cooperazione orizzontale e verticale con organismi di diritto pubblico”
appare non chiara nella sua portata e quindi possibile fonte di dubbi interpretativi.
Se ne suggerisce pertanto una più esplicita formulazione.
Relativamente all’articolo 5 (“Unità organizzative competenti alla gestione dei simboli”), il
quale individua, per ciascuno dei due Dipartimenti interessati, l’unità organizzativa
competente alla gestione dei simboli precisando che in queste attività di gestione
dei simboli (indicate nei precedenti articoli 3 e 4) è inclusa “l’individuazione del terzo
licenziatario”, si rileva che il licenziatario non è terzo bensì parte del rapporto
convenzionale instaurato ai sensi dei citati articoli 3 e 4. Pertanto la parola “terzo”
contenuta nell’articolo andrebbe eliminata
2.6 - Relativamente all’articolo 6 (“Cause di esclusione”) dello schema di regolamento
si osserva - oltre a quanto indicato nel capo 2.0.2 che precede – che la causa di
rifiuto dell’utilizzo dei simboli indicata alla lettera c) (“motivi di opportunità generale”)
risulta di troppo ampia portata e dunque non conforme alle specifiche finalità del
singolo soggetto istituzionale titolare dei simboli. Si ritiene in proposito che risulti
più adeguata a quelle specifiche finalità istituzionali, in luogo della formulazione
“…qualora … c) “i Dipartimenti della pubblica sicurezza e dei vigili del fuoco, del soccorso
pubblico e della difesa civile reputano inammissibile la richiesta di licenza per motivi di
opportunità generale”, la seguente “…qualora … c) “i Dipartimenti della pubblica sicurezza
e dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile reputano la richiesta di licenza non
conforme all’interesse dell’Istituzione”.
2.7 - Relativamente all’articolo 7 (“Proventi derivanti dall’utilizzo dei simboli”), il cui
testo è anche frutto di recepite osservazioni della Ragioneria generale dello Stato,
non si hanno rilievi od osservazioni, salvo, quanto al comma 1, ultima parte (“
…… e nella quale sono riportate le stesse informazioni presenti sulla quietanza informatica al
Dipartimento della pubblica sicurezza e al Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico
e della difesa civile”) ribadire il suggerimento di miglior chiarezza testuale già
prospettato nel capo 2.0.2.
2.8 - Relativamente all’articolo 8 (“Modalità di utilizzo, a titolo gratuito, dei simboli”)
non si hanno rilievi od osservazioni.
2.9 - Relativamente all’articolo 9 (“Norme finali”), recante clausole d’invarianza di
spesa - ivi compresa la precisazione, indicata dalla Ragioneria generale dello Stato,
che il Dipartimento della pubblica sicurezza e il Dipartimento dei vigili del fuoco,
del soccorso pubblico e della difesa civile provvedono agli adempimenti previsti
dal regolamento con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a
legislazione vigente - non si hanno rilievi od osservazioni.
3. - Relativamente alla tabella B (“Denominazioni, stemmi, emblemi e altri segni distintivi
dei Vigili del fuoco”) si osserva che essa contiene anche i distintivi di qualifica relativi
a ciascuna delle qualifiche del Corpo dei vigili del fuoco.
L’omologa Tabella A (“Denominazioni, stemmi, emblemi e altri segni distintivi della Polizia
di Stato”) invece, quanto ai distintivi di qualifica, contiene soltanto il “distintivo di
qualifica per spalline frequentatori corsi formazione qualifiche iniziali ruoli funzionari Polizia di
Stato”.
In proposito – ferma restando l’autonomia di valutazione di ciascuna delle due
Amministrazioni interessate circa i simboli da inserire nel regolamento per i fini
indicati dalla normativa primaria di riferimento (tutela dell’uso esclusivo dei
simboli; disciplina del possibile assenso al loro uso, anche temporaneo, in via
convenzionale, nel rispetto delle finalità istituzionali e dell'immagine del Soggetto
istituzionale: v. i citati commi 195 e 196) – si osserva che la sottoposizione alla
regolamentazione in esame anche dei segni distintivi di ogni singola qualifica del
Corpo dei vigili del fuoco esprime una particolare attenzione regolamentare anche
su simboli di dettaglio, dalla quale invece – nell’esercizio di omologa valutazione -
prescinde la tabella A della Polizia di Stato.
Si segnala pertanto alle Amministrazioni redigenti l’opportunità di una più
approfondita e coordinata valutazione sul punto.
Relativamente alla medesima tabella B si segnala a titolo collaborativo-cautelativo
(onde evitare che esso possa sfuggire alla finale collazione dello Schema) un refuso:
l’ISA – Istituto superiore antincendi è indicato in tabella come ISA – Istituto
superiore “antencendi”.
                                        P.Q.M.
Si esprime parere favorevole, con i rilievi indicati.




            L'ESTENSORE                                 IL PRESIDENTE
            Giancarlo Luttazi                            Franco Frattini




                                  IL SEGRETARIO
                                  Maria Luisa Salvini
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