La centrale unica di committenza - Position Paper - TAVOLO TECNICO

Unione dei Comuni del Belìce 1
                      Centrale Unica di Committenza: position paper

               TAVOLO TECNICO
    __________________________________

La centrale unica di committenza
  Istituzione, regolamentazione, funzionamento
         all’interno dell’unione dei comuni

              Position Paper
__________________________________
                 marzo 2013

Unione dei Comuni del Belìce 2
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Premessa
L’art. 23, 4° comma del decreto-legge n. 201/2011 (convertito dalla legge n.
214/2011) ha aggiunto all’art. 33 del d. lgs. n. 163/2006 il comma 3-bis, secondo cui
“ i comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio di
ciascuna provincia affidano obbligatoriamente ad un’unica centrale di committenza
l’acquisizione di lavori, servizi e forniture nell’ambito delle unioni dei comuni, di cui
all’art. 32 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove
esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi
e avvalendosi dei competenti uffici”. Il 5° comma del citato art. 23 disponeva che
l’art. 33, comma 3-bis del codice dei contratti pubblici “si applica alle gare bandite
dopo il 31 marzo 2012”; l’art. 29, comma 11-ter del decreto legge 29.12.2011, n.
216, convertito dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14, ha prorogato tale termine di 12
mesi.

La disposizione normativa si applica, pertanto, alle gare bandite dopo il 31 marzo
2013.

L’ambito di operatività di tale scelta legislativa si riferisce:
- sotto il profilo soggettivo: ai comuni con una popolazione fino a 5.000 abitanti;
- sotto il profilo oggettivo: all’attribuzione obbligatoria ad una unica centrale di
committenza dell’acquisizione di lavori, servizi e forniture;
-sotto il profilo strumentale: alle Unioni di comuni previste dall’art. 32 del T.U.
267/2000 (non essendo applicabile in Sicilia l’art. 16 del d.l. n. 138/2011 relativo
alle unioni obbligatorie) e a speciali (“appositi”) consorzi tra comuni o, secondo
un’interpretazione maggiormente letterale, ad accordi di natura convenzionale
istitutivi di una centrale di committenza.

I provvedimenti adottati in violazione al succitato art. 23, comma 4, in assenza di
una specifica sanzione, sono ritenuti annullabili e, quindi, suscettibili di
impugnazione entro il termine decadenziale di 30 giorni di cui all’art. 119, comma 5
del c.p.a. (il quale decorre, nel caso di impugnazione dei provvedimenti di
aggiudicazione definitiva, dalla comunicazione obbligatoria di cui all’art. 79, comma
5 del codice dei contratti pubblici); tuttavia, secondo una tesi più rigorosa, essi

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potrebbero ritenersi nulli e quindi suscettibili di essere oggetto dell’azione di
accertamento ex art. 31, comma 4 del c.p.a., esperibile nel termine più ampio di 90
giorni (termine dimezzato di quello di 180 giorni previsto ordinariamente per
l’esperimento dell’azione di nullità), posto che si tratterebbe di provvedimenti
adottati in carenza assoluta di potere (art. 21-septies della legge n. 241/1990 e
succ. mod.)1.
Circa l’applicabilità in Sicilia di tale normativa non sembrano sussistere dubbi. Essa
è stata introdotta, infatti, con una specifica legge di modifica del codice dei
contratti pubblici: l’art. 1 della L.R. 12.07.2011, n. 12 ha disposto l’applicazione
nella regione siciliana del decreto legislativo n. 163/2006 e delle “sue successive
modifiche ed integrazioni”. L’intervento del legislatore statale, alla luce della
giurisprudenza costituzionale in materia2, più che alla materia “funzioni
fondamentali dei comuni” (art. 117, 2° comma, lett. p, Cost.), è ascrivibile alla
materia “tutela della concorrenza” (art. 117, 2° comma lett. e, Cost.) incidendo
direttamente sulle logiche di mercato, posto che un accentramento della fase di
aggiudicazione dei contratti pubblici determina l’aggregazione della domanda e,
quindi, migliori condizioni di mercato.

Cosa è la centrale unica di committenza
La C.U.C. è un modulo organizzativo con funzione di centralizzazione delle
procedure di affidamento dei contratti, mutuato dall’esperienza privata e volto ad
impedire l’atomizzazione delle procedure ed ottenere, quindi, risparmi sia in
termini di costi di gestione della procedura che di prezzi dei beni e servizi.
Il legislatore nazionale ha affrontato il tema essenzialmente al fine di favorire
l’utilizzo della C.U.C. da parte delle amministrazioni pubbliche per conseguire una
razionalizzazione degli acquisti e, quindi, un contenimento della spesa pubblica, ma
non ne ha disciplinato adeguatamente l’operato, così lasciando vari dubbi sul piano
interpretativo.

1
  Tale tesi più rigorosa sembra ritenersi applicabile nell’ipotesi di organizzazione della centrale unica
di committenza in seno ad una unione di comuni, posto che l’art. 2, comma 1 del Tuel annovera le
unioni tra gli enti locali, riconoscendo loro un’autonomia istituzionale, funzionale e organizzatoria,
che può dirsi, qualora un provvedimento sia adottato da un comune, il presupposto stesso della
carenza assoluta di potere in capo a quest’ultimo.
2
  cfr. corte costituzionale decisione 23.11.2007, n. 401, cui adde 12.2.2010, n.45, e 7.4.2011, n. 114

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Il 15° Considerando della direttiva 2004/18/CE relativa al coordinamento delle
procedure degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, prevede due modelli di
centrale di committenza che si distinguono fra loro in relazione al diverso rapporto
tra fase pubblicistica e fase privatistica della procedura.
Il primo modello è quello che acquista direttamente forniture e servizi destinati ad
altre amministrazioni aggiudicatrici, il secondo è quello che procede
all’aggiudicazione di appalti in favore delle predette amministrazioni.
La norma è stata recepita nell’ordinamento interno dal comma 34 dell’art. 3 del
codice dei contratti che ne ricalca pienamente lo schema, prevedendo che “la
centrale di committenza è un’amministrazione aggiudicatrice che:
-acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti
aggiudicatori, o
-aggiudica appalti pubblici o conclude accordi-quadro di lavori, forniture o servizi
destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori.”

Le due tipologie di centrale di committenza, dunque, si differenziano perché la
prima provvede tanto allo svolgimento della procedura di gara quanto alla
successiva stipulazione del contratto a vantaggio di una o più amministrazioni, le
quali assumono un ruolo di mero beneficiario del contratto stipulato dalla centrale
a loro favore, laddove nel secondo schema la centrale si limita a completare la fase
procedimentale con l’aggiudicazione della gara, mentre la fase relativa alla
conclusione del contratto rimane nella competenza dell’amministrazione a
vantaggio della quale avviene l’aggiudicazione3.

3
  Tali due diversi schemi concettuali si riflettono anche sul piano della tutela giurisdizionale e, in
particolare, sul tema del contraddittorio processuale. A fronte di un orientamento cfr. Con. St., sez.
V, 19.4.1997, n.1800, Tar Catania, II, 10.2.2009, n. 291, Tar Catania, II, 7.4.2009, n. 682) che esclude
la soggettività di una C.U.C. costituita nella forma del consorzio tra comuni, sulla base dell’assunto
che essa è un mero modulo organizzativo privo di una propria individualità, che agisce volta per
volta per conto di un solo comune (e non di tutti i comuni consorziati), si riscontra un diverso
orientamento (Con. St. , sez. V, 15.03.2010, n. 1500, Tar Veneto, I, 22.07.2009, n. 2210) che ritiene il
contraddittorio processuale regolarmente costituito con la sola evocazione in giudizio della centrale
di committenza, senza necessità di notificazione ai beneficiari della procedura. La questione implica
l’esatta ricostruzione dei rapporti tra il comune e la centrale di committenza: la Corte di Cassazione
(sez. I, 10.07.2003, 10856) ha ricostruito tali rapporti, in ambito pubblicistico, sotto la categoria della
c.d. delegazione intersoggettiva, affermando che “nell’ipotesi in cui il delegato agisca in nome e per
conto del delegante devono essere escluse le dirette responsabilità e la legittimazione passiva del
delegato”.

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Di tale duplicità di schema si trova riscontro anche nel regolamento attuativo del
codice che, all’art. 307, relativo alla contabilità degli appalti di servizi, prevede che
la contabilità debba essere predisposta secondo quanto previsto dall’ordinamento
della singola amministrazione appaltante e nel rispetto di quanto eventualmente
stabilito nel contratto stipulato dalla centrale di committenza.

I compiti e le funzioni della centrale unica di committenza
La norma che rende obbligatoria l’acquisizione di lavori, servizi e forniture tramite
centrale di committenza lascia all’autonomia normativa ed organizzativa degli enti
la scelta della tipologia di centrale cui delegare l’affidamento dei contratti.
Risulta, però, agevole evidenziare che – almeno nella fase di start up e fino
all’acquisizione di una auspicabile specializzazione del nuovo organismo – sarebbe
opportuno costituire una centrale operante come mero modulo organizzativo, cui
delegare la fase procedimentale dell’affidamento, fino all’aggiudicazione definitiva,
lasciando nelle competenze del singolo comune la fase successiva finalizzata alla
stipulazione del contratto.

Alla CUC deve essere assegnato il ruolo di promozione e di attuazione di interventi
idonei a creare condizioni di sicurezza, trasparenza e legalità, favorevoli al rilancio
dell’economia locale rafforzando le condizioni di libera concorrenza nel territorio e
assicurando, con un costante monitoraggio, la trasparenza e la celerità delle
procedure di gara e l’ottimizzazione delle risorse e dei prezzi, anche al fine di
prevenire il contenzioso.
Si può, pertanto, attribuire alla CUC la fase che va dal bando all’aggiudicazione
definitiva della gara, lasciando in capo agli enti locali sia la fase (a monte) della
programmazione e della scelta discrezionale dei lavori, delle opere e delle forniture
da acquisire, sia la fase (a valle) della stipulazione del contratto (vedi tab. 1).
Più in particolare, rientrano nella fase “a monte” della procedura tutti gli atti
relativi alla programmazione dei fabbisogni, all’individuazione dell’oggetto del
contratto e alle approvazioni previste dalla legge; tale fase si conclude con
l’approvazione della determinazione a contrattare, il cui contenuto è disciplinato
dall’art. 192 del Tuel e dall’art. 13 della L.R. 30/2000; ciò consente ai singoli enti
locali, in coerenza con le norme dell’ordinamento finanziario e contabile, di
assumere validamente l’impegno (rectius: prenotazione di impegno) sul proprio
bilancio. La fase di competenza della CUC inizia con l’acquisizione del CIG (ciò si
rende necessario al fine del rispetto del nuovo sistema di verifica dei requisiti di

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carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per la
partecipazione alle procedure tramite la Banca dati nazionale dei contratti pubblici,
istituita presso l’AVCP dall’art. 6 bis del codice, introdotto dal d.l. 09.02.2012, n. 5,
convertito dalla legge n. 35/2012, che ha trovato attuazione con la deliberazione
dell’Autorità n. 111 del 20.12.2012 e che sarà obbligatorio dal 01.07.2013 per tutti i
contratti di importo superiore a 40 mila euro). Sarà competenza della CUC
procedere alla stesura e pubblicazione del bando di gara, a nominare la
commissione, a ricevere i plichi, a svolgere la procedura di evidenza pubblica, ad
effettuare le verifiche successive all’aggiudicazione provvisoria e propedeutiche
all’aggiudicazione definitiva, ad approvare quest’ultima e ad effettuare le
comunicazioni previste dall’art. 79 del codice. Solo a questo punto, l’ente locale
riassume le proprie competenze “a valle”, procedendo ad acquisire la
documentazione propedeutica e a stipulare il contratto.
Il modello di riferimento può essere quello della stazione unica appaltante (S.U.A.)
introdotta nel piano straordinario contro le mafie dall’art. 13 della legge n.
136/2009, ed istituita dal DPCM 30.06.2011. L’art. 4 del citato decreto individua e
specifica tutta una serie di attività di competenza della S.U.A., disciplinando anche i
rapporti con l’ente aderente.

Particolari problemi si pongono, comunque, nel rapporto tra le competenze del
responsabile unico di procedimento e quelle della CUC, soprattutto in materia di
lavori. L’art. 272, comma 6 del Dpr n. 207/2010 in materia di acquisizioni di beni e
servizi consente alle stazioni appaltanti di nominare per lo svolgimento dei compiti
di loro competenza per il responsabile del procedimento “uno o più soggetti anche
in relazione alle varie fasi procedurali” e l’art. 274 in materia di acquisti a mezzo di
centrale di committenza prevede la possibilità di nominare un responsabile di
procedimento, diverso dal direttore dell’esecuzione, così derogando al principio
dell’unicità della figura del responsabile del procedimento come delineata dall’art.
10 del codice. Non esiste una analoga disposizione in materia di lavori4: anzi, l’art. 9
del Dpr n. 207/2010 dispone che “le fasi di progettazione, affidamento ed
esecuzione di ogni singolo intervento sono eseguite sotto la diretta responsabilità e
vigilanza di un responsabile del procedimento”. Pertanto, mentre nel settore dei
servizi e delle forniture la CUC potrà nominare per ciascuna procedura di
affidamento un responsabile del procedimento per la fase di gara, diverso da quello
4
 La possibilità di nominare un responsabile per ciascuna fase del procedimento è espressamente
prevista dall’art. 196, comma 4 del codice per i lavori nel settore della difesa.

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nominato dal comune per la fase di pre-gara e post-gara, nel settore dei lavori
pubblici occorrerà prevedere un meccanismo di raccordo tra la CUC ed il
responsabile unico del procedimento nominato con provvedimento espresso del
comune5, che è anche responsabile del procedimento di gara.

I principi cui informare l’attività della CUC sono:
- tutela della concorrenza, libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi;
- parità di trattamento, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza;
- trasparenza, correttezza formale degli atti e delle regole di procedimento;
- efficienza, efficacia ed economicità;
- effettività della tutela giurisdizionale.

L’oggetto della delegazione (cosa trasferire alla centrale unica di
committenza)
La norma che prevede l’obbligo dell’affidamento dei contratti pubblici tramite
centrale unica di committenza è collocata al titolo I del codice (“contratti di
rilevanza comunitaria”), della parte II (“contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture nei settori ordinari”). Tuttavia, essa si applica anche ai contratti pubblici
sotto soglia; dispone, infatti, l’art. 121 del codice –inserito nel titolo II della parte II-
che ai contratti inferiori alla soglia comunitaria si applicano le disposizioni della
parte II “in quanto non derogate dalle norme del presente titolo”.
Ne consegue che, mentre non può escludersi l’applicazione dell’obbligo di ricorso
alla centrale unica sulla base del mero valore del contratto, l’art. 121 del codice
implica l’applicazione di tale norma ai contratti di importo inferiore alla soglia
comunitaria, solo ove le norme valevoli per il loro affidamento dettate per i
contratti sopra soglia “non siano derogate” dalle disposizioni contenute nel titolo II
del codice6.
Orbene, all’interno di tale titolo l’art. 125 prevede una disciplina speciale per le
acquisizioni in economia di lavori, beni e servizi. Come noto dette acquisizioni
possono essere effettuate, entro le soglie previste, mediante amministrazione

5
    AVCP, determinazione 23 2.2001, n. 10, AVCP deliberazione 12.07.2011, n. 264.
6
  Restano salve le speciali norme vigenti in Sicilia che attribuiscono all’UREGA le competenze ad
effettuare tutte le procedure di gara per l’affidamento dei contratti pubblici di importo superiore ad
euro 1.250.000,00.

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diretta, ovvero mediante cottimo fiduciario, ovvero tramite affidamento diretto da
parte del responsabile del procedimento, ai sensi del comma 11 dell’art. 125. In
ogni caso, il comma 14 del citato art. 125 precisa che “i procedimenti di
acquisizione di prestazioni in economia sono disciplinati, nel rispetto del presente
articolo, nonché dei principi in tema di procedure di affidamento e di esecuzione
del contratto desumibili dal presente codice, dal regolamento”.
Ciò posto, è stato ritenuto che, rispetto agli ambiti di autonomia regolamentare dei
comuni in materia di affidamenti in economia, le previsioni sulla CUC costituiscono
principi inderogabili con riguardo alla sola procedura di cottimo fiduciario7.
Il cottimo fiduciario, infatti, ai sensi del comma 40 dell’art. 3 del codice, “costituisce
procedura negoziata”, laddove per procedura negoziata si intende ogni procedura
in cui la stazione appaltante consulta gli operatori economici scelti e negozia con
uno o più di essi le condizioni d’appalto. Il riferimento alle “gare bandite”
contenuto nel comma 5 dell’art. 23 del d.l. n. 201/2011 giustifica l’interpretazione
secondo cui l’obbligo della centrale di committenza riguarda tutti gli affidamenti in
cui esiste una gara, quantomeno informale, come nel cottimo fiduciario.
Rimangono esclusi dalla gestione obbligatoria in capo alla CUC sia le acquisizioni in
economia mediante amministrazione diretta che le ipotesi eccezionali di
affidamento fino all’importo massimo di € 40.000,00 previste all’art. 125, comma 8
e comma 11 del codice dei contratti pubblici, che, rispettivamente, per lavori,
ovvero servizi e forniture, consentono l’affidamento diretto da parte del
responsabile del procedimento.
Si segnala, inoltre, che l’art. 1, comma 4 del d.l. 06.07.2012, n. 95, convertito dalla
legge n. 135/2012 ha aggiunto al comma 3-bis dell’art. 33 il seguente periodo: “In
alternativa, gli stessi Comuni possono effettuare i propri acquisti attraverso gli
strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza, ivi
comprese le convenzioni di cui all’ articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 ,
e il mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’ articolo 328 del
decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207”. Ne consegue che i
comuni inferiori a 5.000 abitanti possono continuare ad effettuare direttamente i
propri acquisti anche dopo il 31 marzo 2013 utilizzando, in alternativa alla CUC, gli
strumenti elettronici ed avvalendosi in particolare del MePa e delle convenzioni
CONSIP8.

7
 Corte dei Conti, sezione regionale di controllo del Piemonte, parere 6 luglio 2012, n. 271.
8
 Si segnalano i recenti pareri n. 89 e n. 92 della Corte dei Conti, sezioni regionale di controllo della
Lombardia secondo cui “la residua possibilità di ricorrere alla procedura ex art. 125 del codice al di

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La costituzione della centrale unica di committenza
La centrale unica di committenza costituisce, secondo la definizione del legislatore
“una amministrazione aggiudicatrice” (art. 3, comma 34), ed è tenuta all’osservanza
del codice dei contratti pubblici (art. 33, comma 2).
Il codice dei contratti, in linea con quanto dispone l’art. 11 della direttiva
2004/18/CE, ha previsto la CUC come un istituto facoltativo;9 nella norma
contenuta nel decreto c.d. “salva Italia”, al contrario, tale facoltà si trasforma in un
modello organizzativo necessitato, la cui ratio è intimamente connessa non tanto
alle esigenze di valorizzazione della concorrenza ma alle straordinarie esigenze
della finanza pubblica in questo momento storico. Il citato comma 3-bis dell’art. 33
del codice preclude ai comuni al di sotto di 5.000 abitanti di bandire gare a
decorrere dal 1° aprile 2013, obbligandoli a costituire “nell’ambito delle unioni dei
comuni ove esistenti” la nuova stazione appaltante centralizzata.
Ne consegue che, nel nostro territorio, esistendo già una unione dei comuni
costituita ai sensi dell’art. 32 del Tuel, la centrale di committenza centralizzata non
può essere costituita se non presso l’unione, applicando le procedure vigenti per il
trasferimento all’Unione di funzioni e servizi.
Tale adempimento, tuttavia, sconta il fatto che l’unione è costituita anche da 2
comuni che – avendo una popolazione superiore a 5.000 abitanti – non hanno
l’obbligo di costituire la centrale di committenza cui affidare obbligatoriamente
l’acquisizione di lavori, servizi e forniture. In assenza di una disposizione statutaria
che consenta l’asimmetricità di funzionamento dell’unione (e cioè, il trasferimento
di un servizio da parte di alcuni comuni associati), occorre necessariamente
acquisire il consenso di tutti i comuni unionisti per la costituzione della CUC.

fuori dei mercati elettronici residua solo nell’ipotesi di non reperibilità dei beni o servizi”; oppure,
laddove tali beni pur disponibili, “ si appalesino –per mancanza di qualità essenziali- inidonei rispetto
alle necessità dell’amministrazione procedente. Tale specifica evenienza dovrà essere
prudentemente valutata e dovrà trovare compiuta evidenza nella motivazione della determinazione
a contrattare i cui contenuti, per l’effetto, si arricchiscono. In difetto di tale rigorosa verifica
l’avvenuta acquisizione di beni e servizi, secondo modalità diverse da quelle previste dal novellato
art. 1, comma 450, da parte dei comuni di qualsivoglia dimensione demografica, nella ricorrenza dei
presupposti per il ricorso al MePa, inficerà il contratto ai sensi del disposto dell’art. 1, comma 1 del
d.l. 95/2012 comportando le connesse responsabilità”.
9
 art. 33, 1° comma: “ Le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e
forniture facendo ricorso a centrali di committenza, anche associandosi o consorziandosi”.

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Gli atti costitutivi della CUC (deliberazioni dei consigli comunali e convenzione tra i
comuni) dovranno, pertanto, differenziare il momento costitutivo della centrale di
committenza da quello del suo funzionamento. Mentre i comuni con popolazione
inferiore a 5.000 abitanti dovranno obbligatoriamente affidare alla CUC
l’acquisizione di tutti i contratti di lavori, servizi e forniture, i 2 comuni maggiori –
sebbene dovranno espressamente deliberare l’istituzione della CUC ed approvare e
sottoscrivere la convenzione che ne disciplina le competenze – potranno riservarsi
di decidere l’affidamento alla centrale dell’acquisizione dei contratti di loro
pertinenza, anche se ciò appare auspicabile in un’ottica di razionalizzazione delle
procedure e specializzazione del personale, con positivi effetti sui costi e i tempi
delle procedure di affidamento10.
Tale differente situazione rispetto all’obbligo di utilizzazione della CUC, si rifletterà
anche sull’assetto dei rapporti finanziari.

La regolamentazione dei rapporti finanziari

I costi per la gestione ed il funzionamento della centrale unica di committenza sono
sostenuti direttamente dall’Unione dei comuni, che – in base allo Statuto – utilizza
fondi propri, trasferimenti statali e regionali e contribuzioni dei comuni.

Prima di illustrare il modello per il finanziamento del funzionamento della CUC, è
opportuno evidenziare che essa effettua delle spese, per oneri amministrativi delle
procedure di gara (spese postali, spese di pubblicazione, spese per notifiche, ecc..),
che possono essere direttamente imputati ai comuni richiedenti la prestazione e da
questi ultimi rimborsate, a seguito di apposita documentata richiesta; le risorse
relative a far fronte a tali oneri trovano allocazione tra le “somme a disposizione”
dei quadri economici dei progetti da appaltare. Sono escluse quelle di cui al
secondo periodo del comma 7 dell'articolo 66 e al secondo periodo del comma 5

10
   la parte dispositiva dello schema deliberazione da sottoporre ai consigli comunale potrà essere
formulato secondo la seguente formula: “delibera di costituire presso l’Unione dei comuni del Belice,
ai sensi e per gli effetti dell’art. 33, comma 3-bis del D.lgs. 163/2006, la Centrale Unica di
Committenza, con le competenze di cui all’art.___ dell’allegato schema di convenzione, la quale
opererà obbligatoriamente in favore dei comuni di Gibellina, Poggioreale e Salaparuta per tutti gli
affidamenti di contratti di lavori, servizi e forniture di cui all’art.___ del citato schema di
convenzione, e in favore dei comuni di Partanna e Santa Ninfa solo a seguito di espressa
manifestazione di volontà, da parte dei competenti organi, che potrà essere riferita a tutte o a una
tipologia o a singole procedure di affidamento”.

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dell'articolo 122 del D.lgs. 163/2006, le quali, ai sensi dell’articolo 34, comma 35
del D.L. 179/2012, a partire dai bandi e dagli avvisi pubblicati successivamente al 1°
gennaio 2013, sono rimborsate alla stazione appaltante dall'aggiudicatario entro il
termine di sessanta giorni dall'aggiudicazione.

Quanto alle spese di gestione e funzionamento della CUC (personale, acquisto
attrezzature, software, pubblicazioni, eventuali consulenze, prestazioni
professionali, ecc…), esse sono coperte con fondi propri dell’unione, con fondi da
trasferimenti dello Stato e della regione, e con contribuzioni dei comuni che
utilizzano il servizio. In particolare, ciascun comune versa una quota annua, sulla
base di un piano previsionale di spesa annualmente predisposto dal responsabile
della CUC ed approvato dalla Giunta dell’unione.

La quota può essere determinata in base ai seguenti elementi:

- una quota c.d. “fissa”, finalizzata ad assicurare il livello minimo di funzionamento
della CUC, pari ad 1/3 dell’intera quota annua, calcolata in proporzione alla
popolazione residente in ciascun comune al 31 dicembre dell’anno precedente;

- una quota c.d. “variabile”, pari ai residui 2/3, calcolata sulla base dell’effettivo
svolgimento di gare, distinta per tipologia, numero e importo.
La quota fissa è versata da tutti i comuni unionisti in due rate semestrali anticipate,
ciascuna del 50% dell’intero importo dovuto, entro il 31 gennaio e il 31 luglio di
ogni anno. La quota variabile è versata semestralmente, in via posticipata, entro il
secondo mese successivo alla scadenza del semestre. La Centrale Unica di
Committenza redige un rendiconto per ciascun esercizio finanziario entro il 31
gennaio dell’anno successivo, approvato – prima del rendiconto – dalla Giunta
dell’unione. Eventuali avanzi di gestione vengono rimessi ad un fondo di rotazione
per il funzionamento della centrale unica di committenza. Le somme versate a
titolo di quota fissa dai comuni che non hanno fatto ricorso nel corso dell’anno
solare precedente alla CUC vengono definitivamente imputate agli altri comuni,
rideterminando a conguaglio la loro quota fissa; correlativamente le somme
versate dai comuni che non hanno utilizzato la CUC e che non hanno l’obbligo di
compartecipare ai relativi costi, vengono detratte dalle somme che quei comuni
debbono trasferire per il finanziamento delle altre funzioni, fino a totale
concorrenza delle stesse.

Unione dei Comuni del Belìce 12
                                            Centrale Unica di Committenza: position paper

Il rendiconto è approvato dalla Giunta dell’Unione entro il 15 febbraio di ciascun
anno, con apposita deliberazione inviata a tutti i Comuni, che adotteranno specifici
atti di liquidazione di un eventuale saldo.

Eventuali contributi statali, regionali, provinciali e/o di altri enti, destinati
specificamente alla CUC, sono richiesti ed introitati dall’Unione dei comuni, fermo
restando che si intendono di competenza, pro quota, di tutti i Comuni aderenti.

L’assetto organizzativo della centrale unica di committenza

   a. analisi del contesto organizzativo attuale

Il territorio di riferimento della centrale unica di committenza è costituito da quello
dei comuni di Gibellina, Partanna, Poggioreale, Salaparuta e Santa Ninfa che alla
data del 31.12.2012 contava 23.622 abitanti.
Nel comuni di riferimento i procedimenti e gli adempimenti che costituiscono
oggetto delle competenze della CUC non sono svolti da uffici unici, ma assegnati
alla responsabilità organizzativa, esecutiva e gestionale dei vari uffici di vertice che
costituiscono la macrostruttura organizzativa dei singoli enti (settore o aree
organizzative). Ciò implica che non è possibile individuare un modello organizzativo
omogeneo dell’ufficio gare, nemmeno a livello di singolo ente; né –come si dirà
meglio più avanti- appare agevole individuare il costo gestionale in ciascun ente dei
procedimenti da delegare alla CUC, e meno ancora risalire al costo unitario dei
singoli procedimenti. Si è, infatti, appurato che i bilanci dei comuni non sono
organizzati per centri di costo ovvero che non esiste un centro di costo riferito
all’ufficio gare; né tali dati sono contenuti nei referti sul controllo di gestione messi
a disposizione dai comuni.

I responsabili comunali partecipanti al Tavolo Tecnico hanno indicato i seguenti dati
di sintesi riferiti alle procedure che annualmente (dato medio del triennio
2010/2012) vengono svolge dai comuni, nei settori dei lavori, servizi e forniture:

       ENTE              GARA EVIDENZA PUBBLICA              COTTIMO/TRATTATIVA
Gibellina                               4                                20
Partanna                                5                                30
Poggioreale                             3                                12

Unione dei Comuni del Belìce 13
                                           Centrale Unica di Committenza: position paper

Salaparuta                              2                                   12
Santa Ninfa                             4                                   16
              TOTALE                    18                                  70

Il numero complessivo delle procedure che dovranno essere espletate dalla CUC è,
dunque, pari a 88, e in considerazione del tasso di crescita del PIL programmato dal
DEF per il 2014 (+ 1,2%) può ragionevolmente stimarsi che le procedure di
affidamento di contratti pubblici non saranno inferiori a 90. Laddove i comuni di
Santa Ninfa e Partanna non si avvarranno della struttura unica, le procedure si
riducono a 45.

   b. la struttura della CUC

Tenuto conto delle variabili di contesto, il Tavolo Tecnico ipotizza una Centrale
unica di committenza che nella fase di start up può essere così strutturata:

                                   Responsabile CUC
                           Istruttore direttivo tecnico cat. D

Ufficio redazione bandi/inviti     Ufficio amministrativo        Ufficio protocollo/archivio
  2 istruttori tecnici cat. C      1 istrutt. amm. cat. C            1 esecutore cat. B

Al fine di assicurare il rispetto del fondamentale vincolo di finanza pubblica in base
al quale la spesa del personale della funzione trasferita all’Unione non può essere
superiore a quella sostenuta dai comuni, il personale assegnato alla CUC non potrà
essere reclutato dall’esterno. L’unione dovrà utilizzare personale già in servizio
presso i comuni, nelle varie forme consentite dall’ordinamento; la legge prevede,
infatti, che i comuni che trasferiscono funzioni all’unione debbono trasferire le
risorse umane e strumentali necessarie all’espletamento delle funzioni (cfr. artt. 31
e 33 del d. lgs. 165/2001 e succ. mod.), ovvero che ai sensi dell’art. 14 del CCNL

Unione dei Comuni del Belìce 14
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22.01.2004 possano – previa stipula di una convenzione11 – consentire
l’utilizzazione, anche per una parte del tempo lavoro, di proprio personale che
formalmente continuerà a dipendere dal comune.
Nella fase di avvio delle attività, la centrale unica di committenza dovrà operare
all’interno di uno dei comuni, utilizzando appositi locali all’uopo resi disponibili e gli
idonei strumenti messi a disposizione dallo stesso (previa regolamentazione dei
rapporti finanziari), fino a quando i locali di cui dispone l’unione non verranno
adeguati agli standard minimi di sicurezza, idonei a garantire l’integrità dei
documenti di gara e la sicurezza delle dotazioni strumentali.

Il   presente documento costituisce STUDIO DI FATTIBILITA’ ai fini della costituzione presso l’Unione della
centrale unica di committenza; esso è stato redatto dal Tavolo Tecnico costituito dal Presidente dell’Unione ed
è stato sottoscritto in data 28 marzo 2013.

11
  Secondo l’ARAN tali convenzioni sono da considerarsi atti di gestione del rapporto di lavoro, di
esclusiva competenza del dirigente (ex art. 5, comma 2 del d.lgs. 165/2001), non rientrando esse
nella fattispecie di cui all’art. 30 del Tuel (cfr. nota ARAN RAL 670).

Unione dei Comuni del Belìce 15
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Tabella 1
Il ciclo degli affidamenti dei contratti pubblici

FASI                    PROCESSO                                  ATTUATORE
              ANALISI DEI BISOGNI DELL'ENTE
                                                          ORGANI ISTITUZIONALI ENTE
              PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI,                           LOCALE
  PRE-G ARA

               DEI SERVIZI E DELLE FORNITURE

                       ISTRUTTORIA                          RESPONSABILE UNICO DEL
                                                             PROCEDIMENTO (RUP)
                    DETERMINAZIONE A
                      CONTRATTARE

                     ACQUISIZIONE CIG
                REDAZIONE DOCUMENTI DI
                 GARA E PUBBLICAZIONE                         Centrale Unica di
                                                               Committenza
  GARA

                 PROCEDURA DI GARA:
                      - SELEZIONE CANDIDATI                        (CUC)
                 - VALUTAZIONE DELLE OFFERTE
                     - VERIFICA DEI REQUISITI
                 - AGGIUDICAZIONE DEFINITIVA
                  - COMUNICAZIONI EX ART. 79
  POST-GARA

                 STIPULA DEL CONTRATTO
                                                         ORGANI GESTIONALI DEGLI ENTI
                                                        LOCALI: UFFICIO CONTRATTI /RUP
                GESTIONE DEL CONTRATTO

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